一、起草背景

近年来，我市针对现代农业发展和农民增收瓶颈制约，以土地规模化经营为切入点，加快培育各类新型农业经营主体，在联农带农机制上进行大胆探索，创新建立了多种联农带农新机制，把分散的小农户组织起来抱团发展、共同致富，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会和推进乡村全面振兴提供了有力支撑。但是，对标高质量农业的基本特征，我市农业现代化发展还存在不少差距与问题：一是农业基础设施薄弱。土地产出率低，抵御自然风险能力差，全市灌溉面积占比只有11.5％，仅为全区平均水平的1／3左右，粮食亩产比全区平均水平低80公斤以上。二是规模化经营水平低。我市农业以家庭分散经营为主，土地规模经营占比仅为14.6％，比全区低11.9个百分点，难以适应现代高效农业的发展需要。三是缺乏龙头企业带动。全市农业产业化龙头企业133家，其中国家级2家，且规模普遍较小，多数为农产品初级加工企业，农产品加工转化率只有58％，比全区平均水平低12个百分点。四是农村弃耕撂荒严重。伴随着工业现代化、新型城镇化的快速发展，大量农村劳动力放弃低效益的农业生产流向非农产业和城镇就业，造成我市部分耕地因无人耕种或种地效益低被弃耕撂荒，“谁来种地”“怎么种地”的问题日益凸显。五是联农带农能力不强。企业、合作社与新型经营主体与农户利益联结机制不健全，联农带农能力不强，有力则和、无利则分的现象普存在，农民在农产品加工、销售、流通环节获得增值收益不多。

鉴于此，为加快转变农业经营方式，推进农业产业现代化发展，按照市委、市政府的部署要求，在国义书记的亲自主持下，市农业农村局牵头起草了《实施意见》。

二、起草依据

第一，党的十八大以来，习近平总书记在深化农业经营体制改革方面发表了一系列重要论述和指示精神。总书记强调指出：“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”同时指出：“要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，促进农村土地资源优化配置，积极培育新型农业经营主体，发展壮大农村社会化服务组织，鼓励和支持广大农户走同现代农业相结合的发展之路，市农村基本经营制度充满活力，不断为促进乡村全面振兴、实现农业农村现代化创造有利条件。”

第二，从中央改革文件看，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。”《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号）明确要求：“要优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入提供坚实保障。”

第三，从中央1号文件看，2021年《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出：“推进现代农业经营体系建设，突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营。”

第四，从自治区党委和政府部署要求看，《宁夏回族自治区党委办公厅 人民政府办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（宁党办〔2018〕26号）明确要求：“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活经营权，引导土地流转、适度规模经营，发展现代农业，提高农业的质量效益和竞争力。”2021年自治区党委1号文件业明确要求：“完善现代农业经营服务体系。规范有序推进土地流转，加快培育现代农业经营主体。”

上述习近平总书记的重要论述和中央、自治区有关政策文件精神，为我们深化农业经营体制改革指明了方向，提供了根本遵循。

三、起草过程

今年1月以来，市委、市政府主要领导和分管领导先后多次带领市农业农村局深入县区、村组和部分农业产业化龙头企业、农民合作社和种养大户，对我市农业经营方式和新型农业经营主体联农带农机制情况实地调研；自治区党委农办和市农业农村局围绕新型农业经营主体联农带农机制联合开展专题调研。在前期深入调研的基础上，市农业农村局牵头起草了《关于深化农业经营体制改革推进农业产业现代化发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》形成后，市委、市政府主要领导和分管领导先后2次召开专题会议研究讨论，市农业农村局先后2次下发征求意见函征求各县区和市直有关部门意见建议，对《实施意见》进行反复修改。3月16日，市农业农村局将《实施意见》提请市司法局进行合规性审查。根据审查意见，按照《宁夏回族自治区重大决策社会稳定风险评估实施办法》要求，市农业农村局启动了重大事项决策程序，组织各县（区）和市直有关部门对市深化农业经营体制改革决策事项的政治性、合法性、合理性、可行性、可控性以及社会稳定风险等级划定情况评估。在此基础上，形成了《固原市深化农业经营体制改革社会稳定风险自评估报告》。3月30日，市农业农村局组织召开了固原市深化农业经营体制改革社会稳定风险评估会议，18个市直部门（单位）、2家涉农企业代表、5家农民合作社代表以及人大代表、政协委员各2名参加了评审会议。经参会单位共同评估，认为市深化农业经营体制改革社会稳定风险等级划定为低风险，建议市委、市政府决策实施。在认真履行重大决策事项规定的程序后，于4月8日提交市政府常务会议研究讨论，对政府常务会议提出的讨论意见，逐项进行梳理修改完善，现提交市委常委会研究审议。

四、基本内容

《实施意见》包括6个部分：

第一部分是“重要意义”。从深化农业经营体制改革是贯彻落实新发展理念的具体实践、破解“谁来种地”的迫切需要、推动现代农业发展的必由之路3个方面阐述深化农业经营体制改革的重要意义。

第二部分是“总体要求”。包括指导思想、基本原则和目标任务3个方面。主要阐明深化农业经营体制改革要坚持以稳定家庭联产承包责任制为基础，以实施高效节水灌溉为保障，以发展现代农业产业体系为主线，坚持“稳定基础、守住底线，企业主导、政府引导，全链打造、融合发展，试点先行、逐步推进”4条原则，重点在4个方面取得积极成效：一是农业生产条件实现新改善。到2025年，新建改造高效节灌面积96.4万亩，配套高效节灌高标准农田面积占比达到30％以上，农作物耕种收综合机械化水平达到75％。二是农业经营机制实现新变革。农村承包土地经营权由新型经营主体统一经营机制基本建立，土地规模经营占比达到30％，肉牛规模养殖率达到35％。三是现代农业发展实现新进展。农产品生产、加工、运输、销售等全产业链实现无缝衔接，现代农业新增产值60亿元。四是农民收入水平实现新突破。“保底收益＋股份分红＋经营获利”长效增收机制全面建立，到2025年农村居民人均可支配收入超过1.9万元。

第三部分至第五部分是深化农业经营体制改革的主要任务和工作路径。重点是探索建立土地集约高效利用“三统三分”机制。

第一，建立高效节灌设施统一建设与分业配套机制。包括3个方面：

一是统一标准建设高效节灌良田，多元筹资改善农业生产条件。由市上统一规划高标准农田建设布局、标准和内容，到2025年新建改造高效节水灌溉96.4万亩，累计达到153.5万亩，为引入龙头企业组建新型经营主体，推动农业集约化、产业化、现代化发展奠定坚实基础。2022年，新建改造高效节水灌溉33.36万亩，同步规划建设高标准农田54.7万亩。水源工程以争取中央和自治区专项资金为主；配水和田间工程在充分利用中央和自治区补助资金的基础上，整合市本级投资和县区涉农资金，以水价改革撬动社会资本参与高效节灌建设，形成多元投入、一体建设的格局。

二是统筹推进用水权改革，健全完善市场机制吸引社会资本参与。合理确定配置水量定额标准，建立超定额累进加价制度，建立“完全成本＋合理利润”的水价形成机制，吸引社会资本参与工程建设和运维管护。

三是分业分类配套田间设施，综合提升管理服务质效。因地制宜科学确定水量配备模式（马铃薯和玉米以滴管为主，果菜类以滴管为主、叶菜类以喷灌为主），推进田间灌溉“水肥药”一体化管理服务，布局发展“3个50万亩”优质农作物种植（清凉蔬菜51.93万亩、专用马铃薯50万亩、青贮玉米51.61万亩）。

第二，建立农村土地统一经营与农民分项获利机制。包括3个方面：

一是新型经营主体统一经营。主要包括3个环节：一要引进龙头企业，组建新型经营主体。聚焦肉牛业绿色食品产业生产、加工、销售、流通等关键环节，引进龙头企业与当地农民合作社、集体经济、农户组建新型经营主体，形成“一体发展、分工协作、优势互补、利益共享”的企农利益联结关系，领着农民干、带着农民赚。二要抓好土地流转，实现集约规模经营。主要有三种形式：形式一，绿色食品产业＋龙头企业＋农民出租（入股）。对新改造的96.4万亩高效节灌土地，流转给产业链条长、带动能力强的龙头企业，用于发展增值空间大、市场效益好的绿色食品产业；形式二，特色种养业＋合作社＋农民出租（入股）。对旱作高标准农田和未经改造且具备一定规模的承包地，以乡村合作社为主体，流转给新型经营主体，用于发展特色种养业；形式三，牧草产业＋新型经营主体＋农民出租（入股）。对撂荒地进行集中改造，流转给新型经营主体，流转不出去的由村集体经济兜底经营，用于发展优质牧草。三要健全风险防控机制，强化改革制度保障。重点围绕工商资本流转土地资格审查、项目审核、风险评估、市场竞拍、合同网签、登记备案、纠纷调处等，健全土地经营权流转风险防范机制，防止新型经营主体风险转嫁给农民。同时，对新型经营主体流转的土地进行转包行为作出明确规定，即：新型经营主体流转的土地进行转包，需经承包方同意且在发包方登记备案，对二次流转产生的流转收益差额部分，应与承包方双方协商确定分成比例。另外，在今年安排各县（区）对辖区内工商资本流转土地情况进行全面排查，对改变耕地用途从事“非粮化”的，要制定具体“时间表”恢复农业生产；对拖欠农户流转租金的，年内必须足额兑现。总而言之，务必确保土地流转农户的利益不受到损失。

二是全产业链深度融合发展。主要包括2个重点：一要全链条谋篇布局。肉牛产业要尽快走出“活体牛＋杠子肉”的产业发展现状，围绕饲料调制、良种繁育、出户入园、精深加工、品牌营销、粪污处理等重点环节，发挥融侨丰霖、山东浩海等龙头企业链主作用，全价值链挖掘提升产业效益，加快构建一二三产业融合、上中下游一体、产供销服互促的现代肉牛产业体系。马铃薯和清凉蔬菜要转变田间地头零销零卖的方式，突出雪川农业、山东浩海等龙头企业牵引，引导集体经济、农民合作社、农户深度跟进参与育苗种植、田间管理、分拣包装、精深加工、保鲜贮藏、冷链物流各个环节，深化与盒马鲜生、永辉超市、字节跳动等平台对接，推动订单农业、直播带货、“净菜入超”等农产品流通营销方式变革，带动绿色食品产业增效、产品增值、农民增收。二要全要素配套服务。主要是抓好产业融合发展的3个关键领域，即：科技支撑、社会化服务和品牌建设。

三是保证农民分项稳定获利。主要包括3种模式：模式一，稳定保底收益。建立“公司＋合作社＋农户”流转租赁机制，通过土地流转保障基本收益，吸纳农民就近就地就业，让农民当产业工人拿“薪金”；模式二，增加股份分红。建立“公司＋集体经济＋农户”作价入股机制，鼓励村集体和农民以土地、资金、资产入股龙头企业或合作社，参与企业分配获得增值收益，实现参股经营有“红利”，全面推行“拨改股”“拨改投”，将财政补助资金支持新型经营主体发展产业形成的资产量化到村集体经济组织，再分配到村集体和全体成员，对于以土地、现金等入股新型经营主体的农民可适当提高配股比例，作为农户入股龙头新型经营主体的股份，让农民当股东分“股金”；模式三，提高经营获利。建立“公司＋基地＋农户＋社会化服务”订单农业机制，由龙头企业制定生产标准，负责产品收购并对接市场，全过程提供社会化服务，引导农民按标准按订单参与生产，调动农民参与仓储运输、分拣包装、初级加工等配套经营，获取全产业链链增值收益，让农民当卖家收“现金”。

第三，建立农业经营体制改革统一组织与分步实施机制。包括3个方面：

一是市上统一规划组织。主要包括“三个统一”：在高效节水灌溉建设上，由市上统一规划推动；在农作物布局上，由全市统一规划布局；在农业经营方式，全面推行土地统一经营，把传统分散的农业生产升级为规模化、集约化、标准化的现代化农业。

二是县区乡村分步实施。主要体现在两个方面：第一，围绕全市统一规划要求，由各县（区）分年度制定详细实施计划，将建设任务分解落实到乡到村到户到地块；第二，分类推进土地统一经营，对整村土地经营权流转面积较大的、涉及农户较多的，采取由农户书面委托村集体经济组织流转土地经营权，并与新型经营主体统一签订流转合同；对整村土地经营权流转面积较大的、涉及农户较多的，可采取由农户出具书面委托书，委托村集体经济组织流转土地经营权，并与新型经营主体统一签订流转合同。对个别土地流转积极性不高的农户，不搞一刀切，但应在村集体产业统一布局规划下，发展特色优势产业，打造“一村一品”。

三是典型带动示范引领。结合各县区实际，分区域打造示范点，重点突破，示范引领，总结提炼可推广、可复制、可借鉴的经验模式，蹚出一条推进乡村全面振兴、带动农民共同富裕的新路子。

第六部分是保障措施。从组织领导、资金统筹和督查考核3个方面提出明确要求，明确市、县、乡、村四级工作职责，加强政策支持和财政金融保障，将农业经营体制改革纳入县（区）年度效能目标管理考核范围，形成工作合力，确保改革落地见效。

固原市农业农村局

2022年3月18日