为规范农村土地经营权流转行为，保障流转当事人合法权益，维护农村社会和谐稳定，加快构建新型农业经营体系，市委农办牵头起草了《关于进一步加强农村土地经营权流转工作管理的意见（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见，欢迎社会各界提出意见建议。

公开征求意见时间为：2023年5月9日——6月8日（30天）

电子邮件：gyswnb＠126．com，信函地址：固原市农业农村局（原州区古雁街道78号，市农业农村局二楼办公室），邮编：756000

附件：1. 关于进一步加强农村土地经营权流转工作管理的意见（征求意见稿）

      2.《关于进一步加强农村土地经营权流转管理的指导意见（送审稿）》起草说明

中共固原市委农村工作领导小组

2023年5月9日    

附件1

关于进一步加强农村土地经营权流转工作管理的意见

（征求意见稿）

为认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包合同管理办法》（农业农村部令2023年第1号）和《农村土地经营权流转管理办法》（农业农村部令2021年第1号）精神，切实加强我市农村土地经营权流转工作管理，现结合实际提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将习近平总书记视察宁夏重要讲话和重要指示精神作为“纲”与“魂”，全面贯彻落实中央和自治区关于全面深化农村改革的部署，按照构建以农户家庭承包经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务支撑的立体式复合式现代农业经营体系的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，以放活土地经营权、发展多种形式的适度规模经营为重点，强化流转土地用途管控，强化土地流转管理服务，强化土地流转风险防范，规范土地经营权有序流转，为乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供体制机制支撑。

（二）基本原则

——坚持农村基本经营制度。坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

——坚持依法、自愿、有偿。土地流转应在法律规定的范围内以合理的方式规范有序进行；以农民为主体，不得违背承包农户意愿；流转收益归承包农户所有，任何组织和个人不得侵占、截留、克扣。

——坚持因地制宜、分类指导。土地流转要与城镇化进程和农村劳动力转移相适应，根据当地经济发展水平、土地类型、产业基础及新型农业经营主体发展情况，宜快则快、宜慢则慢，不搞“一刀切”、不搞统一模式。

——坚持适度规模经营。既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中、不顾经营能力和经济效益片面追求超大规模经营的倾向，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

二、强化流转土地用途管控，全力保障粮食安全生产

（一）坚持良田粮用原则。严格执行国务院耕地保护“六个严禁”，禁止在流转的基本农田上建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物，禁止在流转的永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，严禁种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物，坚决遏制“非农化”、防止耕地“非粮化”。

（二）坚持耕地利用优先序。流转土地主要用于粮食和重要农产品生产。对流转的粮食生产功能区土地必须进行小麦、玉米、马铃薯等粮食生产；对流转的永久基本农田重点用于粮食生产，在保障小麦、玉米、马铃薯、小杂粮等粮食作物种植面积的前提下，可适当用于蔬菜和油料生产；对流转的一般耕地重点用于粮、油、蔬菜等重要农产品及饲草料生产。

（三）加强设施农业用地管控。严格控制利用通过流转获得土地经营权的一般耕地，建设畜禽养殖设施等农业设施，需经承包方同意，并由有关部门批准并符合相关标准。对以前在流转土地建设种养设施闲置的，要采取多种形式盘活利用。土地流转期满后，在耕地上建设农业生产附属、配套设施的，不再继续从事设施种养的，必须恢复耕地原貌。

（四）坚持最严格的耕地保护制度。流转土地企业（组织或个人）要合理使用化肥、农药等投入品，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。按照“谁受益、谁管护，谁使用、谁管护”的原则，加快构建“投、建、管、服”一体化运营模式，加强对农田水利设施的建设和维护，确保设施完好，正常使用。

（五）严禁流转土地撂荒。严禁通过流转获得土地长期闲置、荒芜，对弃耕抛荒连续两年以上，承包方有权单方解除土地经营权流转合同。支持新型经营主体、村集体经济组织采取代耕代种、托管服务等多种形式，利用撂荒地发展粮食生产。

三、强化土地流转管理服务，依法规范土地流转行为

（六）鼓励多种形式土地流转。规范出租、入股等土地流转方式，促进土地、资本、技术等生产要素向粮食和“五特”产业集中，向种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体集中，推动适度规模经营。要把产业链、价值链、供应链等现代农业经营理念、农业关键核心技术和产业组织方式引入农业，大力发展农机作业、统防统治、仓储物流、加工销售等农业社会化服务，推动传统农业加速向现代农业转型升级。

（七）严格规范土地流转行为。土地流转应当遵循依法、自愿、有偿的原则，流转期限应有流转双方在法律规定的范围内协商确定，但不得超过农村土地承包期的剩余期限。对自愿流转土地的农户，任何组织或个人不得干预其流转。对不愿流转土地的农户，不得以少数服从多数为由强迫其流转。对于确实影响到集中连片，不便于农田基本建设、农业技术推广等的，可引导农户之间互换或与集体机动地互换等办法解决。

（八）严格规范土地流转程序。土地流转按照“提出申请、审核登记、协商洽谈、签订合同”的基本程序进行。对于本集体经济组织成员之间的土地流转，由村民提出申请，村集体经济组织审核登记、办理流转手续后报乡（镇）农村土地流转服务站备案。对于跨行政村的土地流转，按照以下程序进行：

1．提出申请。流转双方向村集体经济组织提出书面申请，村集体经济组织登记造册并向乡（镇）农村土地流转服务中心报送相关信息。

2．审核登记。县（区）农业农村行政主管部门组织对流入方经营能力和经营项目进行审核。

3．协商洽谈。在县（区）农村土地流转服务中心的指导下，土地流转供求双方对所流转土地的面积、期限、用途、价格等进行协商洽谈。

4．签订合同。土地流转双方协商一致，达成流转意向后，签订土地流转合同。土地经营权流转合同统一使用农业农村部制定的示范合同文本。土地流转合同由流转双方各执一份，其余三份分别由村集体经济组织、乡（镇）人民政府、县（区）人民政府农村农村行政主管部门归档备案。

（九）建立健全土地流转服务平台。构建县（区）服务中心、乡（镇）服务站、村级服务点三级土地流转服务体系，宣传贯彻农村土地经营权流转的法律、法规和政策，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、合同签订、委托流转、纠纷调处等服务。

县（区）农村土地流转服务中心主要职责是审核流入主体的资质，发布本县域土地流转供求信息，提供规范的合同文本，开展土地流转培训，指导乡（镇）、村开展土地流转工作，依法调解仲裁土地流转纠纷。

乡（镇）农村土地流转服务站主要职责是对流入主体进行资格审查，发布、汇总、上报本乡（镇）土地流转信息，指导村级开展土地流转工作，对流转合同的履行进行监督，协助村级调处土地流转纠纷。

村集体经济组织（村级服务点）主要职责是汇总、上报本村土地流转信息，组织流转洽谈，指导农户签订土地流转合同，建立土地流转台账和档案，帮助农户办理土地流转委托协议，负责处理土地流转纠纷，做好土地流转工作。

（十）保障农户流转收益权。土地流转价格由流转双方协商确定，土地经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。受让方将流转取得的土地经营权再流转以及向金融机构融资担保的，应当事先取得承包方书面同意并在发包方登记备案，对形成的流转收益差额部分，与承包方协商确定分成比例。

（十一）健全完善联农带农机制。工商资本流转土地进入农业后，应当建立“公司＋农户”“公司＋村集体经济组织＋农户”等利益联结机制，通过签订订单合同、提供土地托管服务、优先吸纳当地农民就业等多种途径，带动种养大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现合理分工、互利共赢，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

四、强化土地流转风险防范，切实维护承包农户利益

（十二）建立审查审核制度。县（区）人民政府成立由司法、农业农村、自然资源、市场监管、财政等部门以及土地流转所在地乡（镇）政府、村集体经济组织代表、农业专家、土地流转双方等多方参与的土地流转审查评估小组，采取现场查看、召开座谈会等方式，对租赁农地企业（组织或个人）的主体资质、经营能力、经营项目、土地用途、流转价格、联农带农、风险防范以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项审查审核，并在规定期限提出审查审核意见，作出“实施”或“不实施”的决定。

（十三）建立风险保障金制度。工商资本租赁农地应先付租金、后用地，当年流转费全额兑现。租地企业（个人）应土地流转合同总价款的20％缴纳风险保障金，用于防范土地承包农户权益受损，由各县（区）财政设立“农村土地经营权流转风险保障基金”账户统一管理。租赁合同期满租赁方无违约行为的，应当及时予以退还。各县（区）要按照“专款专用，加强管理”的原则，研究制定租赁农地风险保障金使用管理办法，也可以探索与开展农业保险、担保相结合，提高风险保障能力。

（十四）建立事中事后监管制度。租地企业（组织或个人）要严格按照合同约定在租赁农地上直接从事农业生产经营，未经承包农户同意，不得转租。每年对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况定期开展监督，重点检查租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况，及时查处纠正违法违规行为等。对不符合条件要求的工商企业禁止租赁流转和经营农地。强化农地使用监管，对于土地撂荒的，可停发农业补贴并责令整改；对于发现问题拒不整改的，可以依法解除农地租赁合同；对流转粮食生产功能区不种植粮食的要立即叫停，流转基本农田不从事农业生产的要限期整改，情节严重的，要依法追究责任。

（十五）建立分级备案制度。按照“分级负责，强化县乡两级的责任”原则，村委会为责任主体，乡镇政府为监督主体，县级农业行政主管部门为监管主体，加强工商资本租赁农地规范管理。以乡镇、县（区）为主进行备案。对于一次性租赁农民承包地1000亩以内的，由乡（镇）人民政府备案；一次性租赁农民承包地1000亩以上的，由乡（镇）报县（区）农业农村部门备案。备案事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。

（十六）明确上线控制标准。综合考虑我市人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素，参照全区工商资本租赁农地面积上线要求，工商资本租赁农地面积占县（区）行政区域内承包耕地总面积的比例应控制在20％以内。

五、加强组织领导，保障土地有序流转和规模经营健康发展

（十七）加强组织领导。推动土地集约化经营，是发展现代农业的必由之路。各级党委和政府要把土地流转摆上重要议事日程，切实肩负起本行政区域内的土地经营权流转及流转合同管理。各有关部门要按照职能职责，强化政策支持和服务指导，营造土地经营权健康流转的良好环境。农业农村部门要做好土地经营权确权登记颁证管理、土地流转管理、土地承包经营纠纷调处和土地承包管理信息系统建设等。自然资源部门要做好设施农用地备案、土地用途管制等，严肃查处违法违规改变土地农业用途的行为。财政部门负责落实各项土地流转财政扶持政策。

（十八）建立定期报告制度。各县（区）要定期对本区域土地流转进行调查摸底，建立“季调度、半年分析、年终报告”定期报告制度，将土地流转的面积、用途、流转金支付情况以及做法措施、经验典型等，及时上报市级农业行政主管部门。对一次性流转土地50亩及以上的，由乡（镇）人民政府负责做好登记工作，逐级汇总上报县（区）农业行政主管部门备案。加快农经综合信息服务平台建设，实现土地流转全程信息化管理。

（十九）健全纠纷调处机制。加强农村土地流转纠纷调解仲裁体系建设，完善乡村调解、县（区）仲裁、司法保障的纠纷调处机制，妥善化解土地经营纠纷，维护农村社会和谐稳定。一般纠纷由村组和乡（镇）人民政府调解解决纠纷，也可由土地流转纠纷双方当事人自行协商解决。调解不服的，可申请县级农村土地承包仲裁部门仲裁，也可以直接向当地人民法院诉讼。

（二十）强化监督检查。各县（区）要及时组织力量对工商资本租赁农地进行全面核查，特别是对外地客商以高额租金从新型经营主体转包土地，严重损害承包农户合法权益的行为应及时叫停。对违法改变农地用途搞非农建设的，要组织力量立即查处；对违约拖欠农户租金的，督促企业（组织或个人）尽快清偿。要及时总结典型经验，加大舆论宣传监督力度，更好规范工商资本租赁农地行为，引导农村土地经营权健康有序流转。

附件2

《关于进一步加强农村土地经营权流转管理的指导意见（送审稿）》起草说明

按照会议安排，现将《关于进一步加强农村土地经营权流转工作管理的指导意见（送审稿）》（以下简称《指导意见》）起草情况汇报如下。

一、背景及过程

2022年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“发展适度规模经营是现代农业的方向。”同时指出“土地经营权流转、集中、规模经营要把握好度，不能依靠行政手段强行流转农民土地，人为垒大户、搞不切实际的大规模甚至超大规模经营，防止强行收回农民承包地搞‘反租倒包’。”2021年1月26日，农业农村部印发了《农村土地经营权流转管理办法》，对土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等提出了明规定。2023年2月17日，农业农村部又制定印发了《农村土地承包合同管理办法》，对承包方案、承包合同的订立、变更和终止、承包档案和信息管理、土地承包经营权调查以及法律责任等提出了明确规定。总书记的重要讲话精神和2个管理办法为我们制定《指导意见》指明了方向，提供了根本遵循。

今年，市人民政府将研究制定《农村土地经营权流转管理办法》纳入政府办理的重大事项。按照市政府要求，我局依据中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包合同管理办法》（农业农村部令2023年第1号）和《农村土地经营权流转管理办法》（农业农村部令2021年第1号），结合我市农村土地经营权流转管理工作实际，起草了本《指导意见》（送审稿）。《指导意见》在稳定农村土地承包关系、巩固农村基本经营制度的前提下，对流转土地的用途管控、流转管理、风险防范等方面提出明确要求，使各县（区）土地流转行为有章可循、规范有序。

《指导意见》从今年4月份开始着手起草，前期对各县（区）土地流转管理工作存在的堵点等进行了调研，并借鉴了区内外等周边市县在土地流转管理中的经验做法。在充分调研、认真学习有关政策文件的基础上，依据有关政策文件要求和管理规定，起草了《指导意见》。《指导意见》形成后，随后2次发公函征求各县（区）人民政府、市直有关部门意见建议，2次提请市司法局进行合法性审查，并在政府网站公开征求意见。特别是青龙市长、胡斌常委、生俊副市长对《指导意见》亲自进行修改，对框架结构再次进行优化、内容再次补充完善，在对各方意见建议充分采纳吸收基础上，经市委农村工作领导小组会议审议后，提交今天会议研究审议。

二、主要内容

《指导意见》共6个部分22条具体措施。

第一部分是土地流转“指导思想和基本原则”。即以放活土地经营权、发展多种形式的适度规模经营为重点，坚持农村基本经营制度、依法自愿有偿、因地制宜分类指导、适度规模经营4条基本原则，强化流转土地用途管控，强化土地流转管理服务，强化土地流转风险防范，规范土地经营权有序流转，为乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供体制机制支撑。

第二部分是“稳定农村土地承包关系，巩固农村基本经营制度”。从稳步推进农村土地二轮延包工作、探索推进确权确股不确地改革2个方面，明确提出巩固农村基本经营制度，赋予农民更有保障的土地承包权益。

第三部分是“强化流转土地用途管控，全力保障粮食安全生产”。从坚持良田粮用原则、坚持耕地利用优先序、加强设施农业用地管控、坚持最严格的耕地保护制度、严禁流转土地撂荒5个方面，明确提出流转土地的用途和耕地保护。

第四部分是“强化土地流转管理服务，依法规范土地流转行为”。从鼓励多种形式土地流转、大力发展农业社会化服务、严格规范土地流转行为、严格规范土地流转程序、建立健全土地流转服务平台、保障农户流转收益权、健全完善联农带农机制7个方面，对土地流转形式、流转行为、流转管理、流转收益和机制建设等提出明确要求，确保土地流转规范有序进行。

第五部分是“强化土地流转风险防范，切实维护承包农户利益”。从建立审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度、建立分级备案制度4个方面提出相应措施，以确保流转双方当事人合法权益。

第六部分是“加强组织领导，保障土地有序流转和规模经营健康发展”。从加强组织领导、建立定期报告制度、健全纠纷调处机制、强化监督检查4个方面提出保障土地有序流转和规模经营健康发展的具体措施。

三、提请审议事项

建议《指导意见》经市政府常务会议审定后，以市人民政府文件印发。