固原市人民政府

　　固政办发〔2012〕103号

各县(区)人民政府，市政府各部门、直属机构、事业单位：

　　《固原市全面推进集体林权制度改革实施方案》已经市人民政府研究同意，现予以印发，请认真组织实施。

　　二〇一二年八月六日

　　固原市全面推进集体林权制度改革实施方案

　　为深入贯彻落实中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)和自治区党委 人民政府《关于全面推进集体林权制度改革工作的意见》(宁党发〔2011〕59号)文件精神，扎实有序推进全市集体林权制度改革工作，结合我市实际和林改试点工作经验，制定本实施方案。

　　一、指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，按照“生态立市”战略的要求，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，坚持以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营制度，确立农民的经营主体地位，进一步明晰集体林地使用权和林木使用权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，规范森林资源流转，建立多元化林业经营主体，完善相关配套政策措施，最大限度的调动广大农民群众和社会力量造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，进一步解放和发展林业生产力,不断创新集体林业经营体制机制,促进传统林业向现代林业转变,为改善生态环境、促进农民增收、建设生态文明作出新贡献。

　　二、基本原则

　　(一)坚持依法改革、有序进行。依照《森林法》、《农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规和政策规定有序进行，依法保护林权所有者的合法权益。

　　(二)坚持因地制宜、分类指导。根据各县(区)不同林地资源状况和经济发展水平，总体上以家庭承包经营为主，其他经营方式为辅，兼顾各方利益，确保农民平等享有集体林地承包经营权。

　　(三)坚持尊重农民、依靠群众。充分发挥农民群众在集体林权制度改革中的主体作用，切实做到改革的内容、程序、方法和结果“四公开”，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

　　(四)坚持尊重历史、区别对待。依法取得承包经营权并正常经营的集体林地，维护原来的经营状况，保持政策的稳定性和连续性。对林地权属不清等历史遗留问题，依法确认，妥善解决，确保社会稳定。

　　(五)坚持综合配置、整体推进。把集体林权制度改革与健全林业管理服务体系有机结合起来，配套完善相关政策措施，妥善处理好改革、发展、稳定的关系，确保达到预期目标。

　　三、林改的总体目标

　　彭阳县、泾源县两个试点县于2012年6月基本完成集体林地明晰产权、承包到户、林权证发放工作。原州区、西吉县、隆德县于10月基本完成明晰产权、承包到户、林权证发放工作。各县(区)集体林地确权率、林权证登记合格率、档案管理合格率、林权纠纷调处率和群众满意率均达到95%以上。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好的目标。

　　四、林改的范围

　　农村集体经济组织统一经营管理的有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地，以及县级以上人民政府规划的宜林荒山荒地。

　　县级以上人民政府规划为林地的农田林网，纳入改革范围。

　　县级以上人民政府规划为林地的集体所有经济林，纳入林改范围。

　　“十二五”规划中拟用于产业发展、城市建设、公益事业等的集体林地不纳入改革范围，由各县(区)统筹考虑，并与当地国土规划、基础设施项目用地规划、城镇建设发展规划和林地保护利用规划等相衔接。

　　公路与铁路通道绿化林、环城绿化林、主干河道两岸护堤林，重点水源保护地及其周边的林地，不纳入此次改革范围，其经营管理方式由各县(区)结合实际自行确定。

　　自然保护区、森林公园、风景名胜区、国有林(农)场经营管理的集体林地，原则上维持现行的经营管理方式，权属不变。

　　五、主要任务

　　集体林权制度改革是以明晰产权、勘界发证、落实责任、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革,分为主体改革和配套改革两个部分。

　　(一)主体改革

　　1、明晰产权。在坚持集体林地所有权及林地用途不变的前提下，进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，通过签订林地承包(流转)合同、进行林权登记、核(换)发林权证书，落实和完善以家庭承包经营为主题、多种经营形式并存的集体林权经营管理体制，确保农民作为林地经营权人的主体地位。

　　对已承包的集体林，进一步稳定和完善承包关系：

　　(1)对已划定的自留山和宜林荒山、退耕还林地，在承包期内由农户无偿使用，不得收回;农户消亡且无继承人的，由集体经济组织依法收回纳入集体林统一发包。

　　(2)对已分包到户的林地，继续稳定承包关系。上一轮承包到期后，可直接续包;合同不完善的，要依法进行完善。承包期满、农户不愿意继续承包的，履行原合同约定的权责后，由集体经济组织另行处置。

　　(3)对已采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的集体林地，承包程序和期限合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范的，要予以维持;承包双方权利和义务显失公平、承包合同不完善、群众意见较大的，要本着尊重历史、依法进行的原则，予以妥善处理，经双方民主、平等协商达成一致的，可在完善原有合同的基础上继续承包;如承包方愿意放弃承包经营的，可在原合同约定的权责后，由集体经济组织将林地收回按林改要求发包。

　　(4)各县(区)林业局要加强对林地承包合同的监管，确保林地承包依法规范进行。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。林权纠纷实行属地管辖、分级调处，即乡镇内个人之间、个人与单位之间的林权纠纷，由乡镇人民政府调处，单位之间的林权纠纷，由乡镇人民政府调解，经调解达不成协议的，由县(区)人民政府做出决定;跨乡镇行政区域发生的林权纠纷，由县林业局调解，经调解达不成协议的，由县人民政府做出决定;跨县、地区发生的林权纠纷，分别由市、县林业主管部门调处，经调解达不成协议的，分别由市、自治区人民政府做出决定。调处林权纠纷的方法和程序，执行《森林法》等法律法规有关规定。

　　对尚未承包到户的集体林，可采取以下方式明晰产权：

　　(1)家庭承包经营。由农村集体经济组织成员平等享有林地承包权，采取家庭承包的经营方式，人均确权到户，以户为单位进行承包经营，或自由组合联户承包经营。

　　(2)集体股份合作经营。经集体经济组织村民代表大会2/3以上成员或2/3以上农户代表同意，可将现有林地、林木折股分配给本集体经济组织成员均等持有，确定经营主体，实行股份合作经营，收益按股分配。

　　(3)其它经营方式。对不宜采取家庭承包经营和集体股份合作经营的集体林地，经集体经济组织村民代表大会2/3以上成员或2/3以上农户代表同意，可以评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式进行承包。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。尚未开展集体林权制度改革的林地，不得以招标、拍卖、承包等其它方式发包。

　　集体经济组织原则上不保留集体林地。情况特殊的，经集体经济组织村民代表大会2/3以上成员或2/3以上农户代表同意，可以保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

　　2、勘界发证。集体林地承包关系明确后，要依法进行实地勘界、登记、核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地证相符。各县(区)林业主管部门要建立专门的林权管理服务机制，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、林权流转、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。林改过程中形成的会议记录、承包方案以及表决公示情况、图表、影像等原始资料，要及时整理，归档备查。彭阳县、泾源县要尽快组织开展“回头看”，查漏补缺，确保质量。

　　(二)配套改革

　　1、放活经营权。按照集体林地所有权与使用权分离和分类经营的原则，已承包到户和通过合理流转将林地使用权承包给林地经营者的集体林地，在不改革林地性质和用途的前提下，其生产经营活动由经营者自主确定。鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营等形式，促进林业生产要素合理流动，推动森林、林木资源优化配置。在保障生态功能的前提下，鼓励合理开发公益林林木资源，发展林业经济。

　　2、落实处置权。允许承包方按照“依法、自愿、有偿”的原则，对拥有的集体林地承包经营权和林木所有权进行流转。通过家庭承包方式取得集体林地使用权和林木所有权的，可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转;通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的林地，经依法登记取得林权证的，其林地和林木使用权可以采取转让，出租、入股、抵押或者其它方式流转。在保障生态功能的前提下，允许对生态公益林和符合技术规程的人工商品林按程序报批后，进行抚育更新采伐。对农耕地上的经果林，允许经营者自主更新。采伐速生林、农田林网、四旁林木，须取得采伐指标和审批手续。

　　3、保障收益权。依法保护集体林承包经营者的合法收益，严禁在发包集体林地过程中乱摊派、乱收费，变相加重农民负担。以招标、拍卖等其它方式发包集体林地的收益，应纳入农村集体财务管理。承包期内征(占)用林地给予的林地补偿费、安置补助费的使用和分配，按照法律法规和承包合同执行。对林木等地上物的补偿，除合同约定外，要全额支付给林权所有者，任何单位和个人不得截留、侵占和挪用。

　　六、工作步骤

　　集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，政策性强、涉及面广、情况复杂、任务繁重，要按照“县(区)直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作，部门搞好服务”的工作机制，总结试点经验，积极创新改革，全面推进林改工作进程。

　　第一阶段，组织准备：各县(区)建立集体林权制度改革工作机构，并在调查摸底的基础上，结合本地实际，制订集体林权制度改革实施方案。集体经济组织按照《农村土地承包法》的规定，召开村民会议选举产生承包工作小组，依照法律法规和政策规定拟定林地承包方案，经本集体经济组织2/3以上成员或2/3以上农户代表同意并张榜公布，报所属乡(镇)政府和县集体林权制度改革领导小组办公室备案。大力宣传集体林权制度改革的政策规定、主要内容和方法步骤，引导广大群众自觉参与林改、主动支持林改。加强工作人员业务技能培训，增强实际操作能力。

　　第二阶段，勘界确权：

　　(一)实地勘界确权。农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组组织人员，在县(区)、乡(镇)林改工作人员的指导下逐块调查登记，进行地形图小班勾图，明确四至界线，并将确权结果张榜公布。

　　(二)签订承包合同。经公示无异议的林地(权)，由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组与农户签订林地承包合同书，并将权属落实情况造册，连同与农民签订的合同书一并报乡(镇)政府审核。

　　(三)争议纠纷调处。对林地承包或林权流转等引发的争议纠纷，要按照属地管理、分级负责的原则，积极调处解决。对历史遗留问题，本着尊重历史、妥善处理的原则，充分听取群众意见，协商解决。

　　第三阶段，建档发证：勘界确权完成后，乡(镇)政府将审核无误的林权登记基础材料报县集体林权制度改革领导小组办公室，县集体林权制度改革领导小组办公室核实后报领导小组和县级人民政府，由县级人民政府核发林权证。因其它原因造成林权发生变化的，应当进行变更登记或换发林权证。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得发放林权证。

　　第四阶段，总结验收：任务完成后，各县(区)要认真开展自查自评，全面总结林改工作，并向自治区、市集体林权制度改革领导小组办公室提交总结材料。市集体林权制度改革领导小组办公室要配合自治区集体林权制度改革领导小组办公室及时组织检查验收。

　　各县(区)要结合实际，合理安排好各阶段的工作任务及时限，各阶段的工作结束后经自治区、市林改办检查合格后应及时转段，不合格的经整改后方可进入下阶段工作

　　七、保障政策措施

　　(一)落实支持集体林业发展的公共财政制度。要不断加大现有公共财政对林业的投入力度，重点建立生态公益林补偿机制。市、县(区)各级林业和财政部门要把国家和自治区重点公益林森林生态效益补偿政策作为最重要的林改配套政策加以落实。力争将纳入改革的集体林地全部纳入到公益林补偿范围，并实行补偿到村到户。要将林区的交通、供水、供电、通信、危房改造等基础设施建设纳入相关行业发展规划，分年度投资建设。

　　(二)鼓励企业、集体和个人营造公益林。凡利用宜林荒山荒地植树造林的，除享受国家和自治区有关优惠规定外，各级林业行政主管部门要在勘测、设计、技术和苗木等方面给予扶持或者奖励，激发企业、集体和个人营造公益林的积极性。

　　(三)落实林木采伐管理制度。严格按照《国家林业和草原局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》和自治区林木采伐审批程序，控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。坚决禁止超限额采伐和乱砍 滥伐现象发生。同时，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用森林资源，发展林下种养业，利用森林景观开发森林旅游业。

　　(四)积极推进林业投融资改革。加强与金融部门协作，尽快建立符合当地实际的林地评估、抵押、担保、交易、贷款的管理办法，建立起较为规范的林业金融支持机制。

　　(五)建立林地交易服务机构。各县(区)林业主管部门要结合本地实际，尽快建立林权管理服务中心(乡镇可挂设林权管理服务站)，集中办理林权登记、林权交易、林木采伐等行政许可事项，为林农提供林权登记、林地流转、政策咨询、林地评估、林权交易、林权纠纷调处、信息发布等服务，切实巩固集体林权制度改革成果，服务广大林农，促进林改工作健康发展。

　　(六)扶持林业经济发展。市、县(区)财政每年要安排专项持扶资金，作为林权抵押贷款贴息基金和林下经济发展担保基金。按照“谁投入、谁受益”的原则，逐步在全市建立起以农民经营为主体、林农专业合作组织为龙头，政策扶持为支援的林业产业发展模式，提升林业产业发展的规模、档次、质量效益，促进农民增收和农村发展。

　　八、工作要求

　　(一)加强组织领导，稳步推进林改工作。集体林权制度改革是一次生产关系的大调整、经济利益的再分配，事关经济社会发展全局。各级党委和政府要把集体林权制度改革列入重要议事日程，加强领导，精心组织，周密安排，真正形成“县(区)直接领导，乡(镇)组织实施，村社具体操作、部门搞好服务”的工作机制，切实把林改作为实施“生态立市”战略，深化农村改革，加快扶贫攻坚的重要举措，加快工作进度，确保改革有序进行。

　　(二)实行目标考核制度，确保林改目标实现。要将集体林权制度改革工作纳入县(区)、乡镇效能管理考核范围，建立考核和责任追究制度，县(区)、乡、村要逐级签订集体林权制度改革工作目标责任书,将林改的任务、目标、责任层层分解，每年对考核结果进行通报。同时，加强林改干部工作考核，签订林改工作责任书，明确责任、目标和任务指标，在年度考核中奖优罚劣。对在改革中不认真履行职责、工作作风不实、落实政策不到位，造成乱砍滥伐林木、群众集体上访等严重问题的，要追究有关领导责任。

　　(三)加强部门协作和矛盾调处工作，扎实推进林改工作有序进行。林改工作是一项复杂的系统工程，各部门要加强协作，要按照中央，自治区党委、政府的工作部署，发挥各自的职能作用，形成强大合力，推进林改工作健康有序进行。要高度重视林改纠纷调处,切实做好各类林权纠纷的排查化解工作,民政、国土资源、林业等部门要按照有关规定切实做好行政界线争议、土地权属争议、林权争议等各类争议的调查处理工作，把矛盾解决在基层，化解在萌芽状态。

　　(四)切实加强和改进林业管理。按照“分级负责，属地管理”的原则，各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督、加强林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为。要加强森林防火、病虫害防治等公共服务体系建设，健全政府主导、群防群治的森林防火、防病防害、防乱砍滥伐的工作机制。

　　(五)注重宣传，典型推进。要采取多种形式，广泛宣传集体林权制度改革的重要意义、主要内容及有关法律政策，引导农民群众和社会各界了解改革、支持改革、参与改革。要采取市、县分级培训的办法，加强林改骨干培训，确保执行政策不偏差。同时，要借鉴和推广彭阳县在集体林权制度改革中成功经验和好的做法，用典型示范推动全市改革工作顺利开展。