各县（区）人民政府，市政府各部门、派出机构、事业单位：

《固原市自然资源保护和利用“十四五”规划》已经市人民政府第15次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。

  固原市人民政府办公室

2022年9月23日

（此件公开发布）

固原市自然资源保护和利用“十四五”规划

“十三五”时期，固原市自然资源事业发展为全市经济发展、脱贫攻坚和全面建成小康社会作出了重要贡献，为全面建设社会主义现代化新固原奠定了坚实基础。

本规划以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神为指导，深入落实党的十九大和十九届历次全会及自治区第十三次党代会与固原市第五次党代会、五届五次全会精神，依据国家《“十四五”自然资源保护和利用规划》《宁夏回族自治区自然资源保护和利用“十四五”规划》《固原市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，聚焦“红色固原、绿色发展”战略定位、宁夏副中心城市区域定位、生态文旅特色市特色定位，立足固原自然资源本底，着眼履行好“两统一”职责，以“三山五河”为生态坐标，构建区域协调发展国土空间新格局，提出了“六大目标”“六大任务和工程”规划体系，推进自然资源治理体系和治理能力现代化建设，为奋力谱写建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区、全面建设社会主义现代化固原新篇章，建设经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕的社会主义现代化美丽新宁夏、实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的自然资源保障。

第一章现状与形势

第一节自然资源现状

一、土地资源

根据第三次全国土地调查，固原市土地资源总面积为1578.25万亩，其中西吉县土地资源面积最大，为469.42万亩，隆德县面积最小，为148.65万亩（表1）。

二、水资源

1. 水资源总量。水资源总量主要由地表水资源量和地下水资源量两部分组成。2020年全市水资源总量为5.971亿m³，其中地表水资源量为5.559亿m³，地下水资源量为2.125亿m³，地下水与地表水之间重复计算量为1.713亿m³。从水资源的县域分布看（图1），泾源县水资源最丰富，彭阳县、西吉县水资源总量较少。

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  . 降水。从2016～2020年降水量变化看（图2），全市降水量呈显著增加趋势，特别是2016～2019年增幅最大，近5年降水量较2015年增加近15亿m³。2020年全市降水57.175亿m³，折合降水深538mm。全市降水主要集中在6、7、8月，降水量占全年的73.5%，其中7月份降水量最大，月降水超过200mm，降水在时间分布上极不均匀。在空间上，泾源县降水量最大，达到822mm，原州区较小为460mm（图3）。

3. 地表水。2020年全市地表水资源总量5.559亿m³，折合径流深52.3mm。从主要河流流域水资源看，泾河流域径流量最大，为3.4亿m³，径流深达68.6mm。祖厉河径流量最小，仅0.101亿m³（表2）。全市各县（区）中小型水库蓄水量合计0.8418亿m³，尽管蓄水量增加0.0888亿m³，但蓄水不足，蓄水量仅为总库容的9.53%（表3）。

4. 地下水。2020年全市地下水资源量2.125亿m³，仅占全区地下水资源量的11.96%，主要为山丘区地下水资源。从主要流域看（表4），泾河流域地下水资源最丰富，为1.257亿m³，且矿化度小。清水河流域矿化度大于2g/L的地下水资源量达1.287亿m³，因矿化度较高而难以利用。

三、林草资源

全市林地面积616.61万亩，草地面积237.13万亩，森林蓄积量484.07万m³（表5）。其中彭阳县森林蓄积量最大，达169.68万m³，占全市森林蓄积量的35.05%，西吉县最小。从森林结构看，乔木林蓄积量最大，总蓄积量381.15万m³，占森林总蓄积量的78.74%。

四、矿产资源

全市矿产资源以沉积型矿产为主。现阶段开发利用的矿种共9种，其中煤炭资源量22.4亿吨，岩盐资源量20.4亿吨，建筑石料用灰岩资源量2.0亿吨，建筑用白云岩资源量2.3亿吨，建筑用砂资源量2270.2万m³，砖瓦用粘土资源量1160.0万m³，砖瓦用页岩19.2万m³，地下水40000.0 m³/d，矿泉水3015.1 m³/d。

五、野生动植物资源

1. 野生植物。全市野生植物总物种有4533种，其中原州区物种丰富度最高，有967种，其次为西吉县，有962种。全市有中国特有植物1339种，受威胁植物物种116种（表6）。六盘山国家级自然保护区有维管植物110科441属1069种，其中，蕨类植物11科18属32种，裸子植物3科3属5种，被子植物96科420属1032种。高等植物有131科1224种，主要是虎棒子、灰栒子、忍冬、绣线菊、银露梅和箭竹等。

六盘山植物区系组成中起源较古老的裸子植物分类群十分贫乏，被子植物占到了绝对的优势。植物区系成分的组成中科的分化程度不甚明显，其中含有10种以上的科有26科743种，占种子植物总科数和总种数的26.3%和71.6%，主要是蔷薇科（95种）、菊科（91种）、禾本科（74种）、豆科（52种）、毛莨科（43种）、百合科（38种）、唇形科（33种）、伞形科（33种）等。植物科组成特点：大科（≥20种）数量少（13.1%），却包含了大部分植物种类（55.3%）；76.9%的优势科包含的种数超过宁夏对应科包含种数的一半，比如宁夏22种虎耳草科植物中，有21种生长在六盘山区域。

2. 野生动物。全市野生动物有哺乳类、鸟类、爬行类、鱼类等，总物种1179种，其中中国特有物种80种，濒危物种150种（表7）。

六盘山自然保护区是野生动物最丰富的地区，保护区有脊椎动物25目62科213种，其中，兽类有金钱豹、林麝等38种，鸟类有金雕、红腹锦鸡等15目36科155种。哺乳类动物共有6目16科33属47种，主要有啮齿目4科17属27种，占哺乳类总数的57.45%。国家I级保护动物有金钱豹，II级保护动物有林麝、红腹锦鸡、勺鸡和金雕等。昆虫资源20目197科1004属1792种，珍稀品种有金蝠蛾、丝粉蝶、黑凤蝶、波纹水蜡蛾等；爬行类动物2目4科6属8种，占宁夏爬行动物总种数的42%，主要分布在泾源县境内；鱼类1目2科5属6种，其中鲤科4种，占66.7%。

第二节主要成效和形势

一、主要成效

1. 规划引领工作卓有成效。积极落实国家、自治区和固原市自然资源改革要求，编制完成了《固原市创建国家生态文明建设示范市规划（2019-2022年）》《六盘山生态功能区（宁夏段）山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目实施方案（2022-2024年）》《助推美丽新宁夏建设六盘山重点生态功能区降水量400毫米以上区域造林绿化工程规划（2017-2020年）》《黄河流域固原市生态保护和高质量发展规划（2021—2025年）》《固原市城市总体规划（2011-2030）》《固原市市辖区土地利用总体规划（2006-2020年）》等规划和方案，全力推进国土空间规划，严守“三条红线”，切实强化国土空间用途管制。制定了《固原市自然资源统一确权登记总体工作方案》，完成固原市资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，完成第三次全国土地调查，建立了固原市不动产登记存量数据库。面对全市社会经济发展的迫切需求，重大规划成果的制定和实施对全社会发展的引领作用发挥了巨大的成效。

2. 耕地保护红线更加牢固。压紧压实耕地保护工作责任，加强永久基本农田划定工作，耕地保有量、永久基本农田保护面积与自治区下达目标任务一致。开展高标准基本农田土地整治10.43万亩，实施补充耕地项目和历年增减挂钩项目实地核查工作，落实耕地“占补平衡”项目6个，建设规模约1.5万余亩，涉及资金4335余万元；购买异地“占补平衡”指标8000亩；实施“增减挂钩”项目9个，建设规模8002.37亩。

3. 国土空间生态修复成效显著。固原市党委、政府认真落实自治区“生态立区”战略，举全市之力全面推进生态工程建设，通过实施三北防护林、天然林保护、退耕还林、降水量400毫米以上区域造林绿化、“四个一”林草产业等生态保护和修复工程，生态建设成效显著。截至2020年底，固原市林业用地面积616.61万亩，森林面积385.41万亩，森林覆盖率24.42%。五河流域达到或好于Ⅲ类水质比例占80%，河长制考核居宁夏五市第一，水土流失治理程度达到76％，400毫米降水线向北推移20 km左右。成功创建国家园林城市、国家生态文明建设示范区，城市建成区绿化覆盖度由2017年的36.68%提高到2020年的39.5%，成功创建22个国家森林乡村，占全区国家森林乡村总数的59.46%。彭阳县小流域综合治理模式在全区推广。地质环境问题稳步整改，大部分矿山环境整改到位，采矿区扬尘污染得到有效遏制。

4. 土地节约集约利用效率稳步提升。充分发挥规划优势，开展“多规合一”工作，科学制定功能片区规划，有序开展土地供应，引导生产要素集聚。优化土地利用结构，加强土地动态巡查及违规违约预警信息处置，建立低效用地退出和闲置土地盘活机制，提高土地利用效率。近5年，处置市辖区自然资源部动态巡查578项，处置率98.98%，清理市辖区批而未供土地14054.7亩，处置闲置土地580.52亩，闲置土地处置率100%。土地开发强度4.9%，单位GDP建设用地面积0.24亩/万元，有效促进了土地节约集约利用。

5. 河湖水域岸线管理成效明显。推进河湖水域岸线管理范围划界登记工作，结合第三次国土调查成果，积极稳妥推进河湖水域岸线确权登记工作，对197条（段）河流的管理范围进行划定，划定河流长度2911km。积极配合国家、自治区专项行动，全市排查并清理整治“四乱”问题350个，实现问题整治率达100％，清除垃圾约16万吨，整治非法采砂点107个，恢复岸线35km。

6. 脱贫攻坚与乡村振兴政策精准落实。为全市脱贫攻坚、推进乡村振兴提供自然资源要素精准保障，用活用好城乡建设用地增减挂钩政策，基础设施、公共服务、民生发展、易地搬迁等扶贫项目，享受重大项目审批“绿色通道”。土地整治、矿山环境治理、地质灾害防治项目资金优先向贫困地区安排等。重点保障乡村产业发展用地，每年单列不低于5%的新增建设用地计划指标用于保障脱贫攻坚、基础设施等合理用地需求。鼓励返乡下乡人员依法以入股、合作、租赁等形式使用农村集体建设用地创业创新。自然资源信息化等基础设施建设向农村地区覆盖，在自然资源确权登记、数字乡村建设、基础地理信息建设等方面加大支持。补齐基础设施短板，保障农村人居环境三年整治行动、美丽乡村建设等用地需求。统筹开展农村土地综合整治，鼓励探索“土地整治+特色农业/休闲旅游”模式，对集中连片建设生态保护与修复工程达到规模的经营主体，允许在符合依法办理建设用地审批手续前提下，从事旅游、康养等产业开发。

7. 自然资源治理能力现代化水平稳步提升。坚持创新驱动、科技支撑、机制保障，集成“互联网+”等现代信息技术，一体化推进自然资源治理能力现代化发展。充分发挥科技创新在推动自然资源管理能力提升方面的作用，建成基于卫星定位系统、4G/5G高速移动互联网等技术的智慧林业系统，形成森林资源立体监管模式；“智慧固原”建设逐步实现基础地理数据共享，极大提高了各部门的科学决策能力和办事效率；自然资源核心数据库整合基础地理、土地、规划、林草、矿产等各种信息资源，提供信息共享及辅助决策服务，实现联网协同办公。科技融合支撑自然资源信息化效益初步显现，自然资源治理能力现代化水平稳步提升。

二、主要问题

1. 耕地等级较低，质量不高。固原市属黄土丘陵地区，全市范围内，少部分耕地位于河谷、川地，大多分布在塬、梁、卯地带，坡耕地及旱作梯田占比较高，土壤贫瘠，中等级耕地占总耕地面积的15%，低等级耕地占总耕地面积的85%，耕地质量等级总体较低。

2. 水资源禀赋条件差，供需矛盾较突出。全市除泾河水质保持Ⅱ类外，其他水质较差。水资源开发利用受自然条件、工程条件限制较大，现有库井、北引黄、南调水的供水网络保障能力仍然不足。主要是现有库坝调控方式单一，致使库水资源浪费，水资源利用率低下；缺乏支撑清水河城镇产业带工业化、城镇化发展的水资源条件；扬黄工程辐射能力不足。随着固原市用水需求增加和用水结构调整，用水缺口也随之增大。

3. 森林水源涵养价值较低，草地质量不高。全市森林资源总体质量不高，森林冠层涵养水源量4331.49万m³，占21.76%，水源涵养价值仅为3.82亿元，平均60.97元/亩，涵养价值较低。人工草地面积较小，仅占草地总面积的2.87%，与草畜产业发展不适应，加之部分草地鼠虫灾害及自然灾害影响，出现退化现象。在400~500mm降水带的彭阳县、原州区，本为疏林草原和典型草原景观，但是人工林建设挤占天然草地和退耕地。在600mm以上的山地森林区，人工林物种单一，林下地被层发育不充分，水源涵养能力低等问题较为突出。

4. 生态系统脆弱，生态修复难度大。全市水土流失治理任务依然艰巨，有80%的人口和90%的耕地处于水土流失区，水源涵养能力亟需提高。采矿堆置场地对原有地表植被造成破坏，部分矿区存在崩塌、滑坡、水土流失等次生地质灾害，仍有废弃露天矿山53处未完成治理，受损面积23.7万亩。“群山环城、城抱青山、清水穿城”的“山、水、城”城市生态风貌有待修复。原有城市河沟水系如深沟河、饮马河随着城市建设已基本被填埋消失。九龙山、古雁岭、长城梁、东岳山等山体植被退化，存在部分断面裸露坍塌现象，水土流失问题仍然存在。马饮河生态护岸率低，国控断面水质不佳，水环境综合治理极为迫切。

5. 产权归属关系不明确，自然资源权益保障机制尚未形成。自然资源产权仍然存在着部分产权主体缺位、利益关系紊乱等问题，自然资源遭破坏后难以准确追究相关当事人的责任。产权归属关系模糊，使得自然资源定价机制难以形成，自然资源价格长期低于应有价值。特别是随着社会和经济的快速发展、自然资源的价值凸显，一些长期荒置的、权属不清、界线不明的自然资源的使用权及所有权争议纠纷明显增多。

6. 创新体系不健全，科技支撑自然资源治理能力较弱。全市自然资源科技创新体系尚未形成，从创新水平来看，全市自然资源领域研究短板突出，特别在耕地保护和质量提升、水资源高效利用、林草资源开发利用、砂石矿环境治理、生态保护与修复等方面的理论和技术应用不足；从创新效能来看，自然资源管理现代技术体系亟需完善，科技成果转化成效有待凸显，自然资源调查监测、国土空间优化管控、山水林田湖草系统治理新技术未能充分应用；从创新机制来看，各级科技创新平台不足，科技创新政策还未完全落地，科技人才结构还需进一步优化。

三、面临形势

1. 黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的机遇和挑战。2020年6月，习近平总书记视察宁夏时明确指示要“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”，赋予了宁夏新的时代重任，为建设美丽新宁夏注入了强大动力、提供了重大机遇。自治区《关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》明确提出构建南部水源涵养区，固原市要按照六盘山“一屏四区五流域”保护治理修复建设布局，建立自然资源衔接机制和联合机制，切实维护自然资源安全，为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区提供有力保障。

2. 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的机遇和挑战。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出“要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”固原市彻底撕掉西海固“苦瘠甲天下”的历史标签，全面建成小康社会。“十四五”自然资源保护和利用，要紧抓巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的发展机遇，充分发挥自然资源系统职能优势，履行“两统一”职责，优化自然资源要素支撑，用好自然资源支持政策，强力保障从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴目标的实现。

第二章总体要求

第一节指导思想

全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会及自治区第十三次党代会与固原市第五次党代会、五届五次全会精神，以满足人民对美好生活的向往为根本目的，聚焦“红色固原、绿色发展”定位，着眼履行好“两统一”职责，构建区域协调发展国土空间新格局，全面提升自然资源对国民经济和社会发展的保障能力，统筹推进自然资源治理体系和治理能力现代化，为建设宁夏副中心城市、生态文旅特色市、高质量发展先行市、乡村全面振兴样板市、铸牢中华民族共同体意识示范市奠定坚实基础，大抓发展、抓大发展、抓高质量发展、实现赶超式发展，奋力描绘全面建设经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕的社会主义现代化美丽新宁夏固原新画卷。

第二节基本原则

坚持生态保护优先。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚持生态保护优先，守住自然生态安全边界，加快生态文明建设，推动人与自然和谐共生。固原市生态保护成果来之不易，要继续坚持生态立市战略，推进绿色发展，坚守资源底线，全面形成节约资源和保护环境新格局。

坚持资源高效利用。全面落实节约优先战略，牢固树立节约集约循环利用资源观，健全自然资源节约集约利用制度。加强自然资源节约全过程管理，降低自然资源消耗强度，提高自然资源利用质量和效益，加快转变自然资源利用方式，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。

坚持要素服务保障。聚焦高质量发展主题，围绕国家和自治区重大战略，充分发挥自然资源空间载体和要素保障作用，统筹自然资源利用规模、结构、布局和时序，保障自然资源和生态产品供给，强化资源保障、提升资源品质，支撑经济社会可持续发展，服务高质量发展大局，为全市高质量发展奠定基础。

坚持增进人民福祉。践行以人民为中心的发展思想，坚持把自然资源惠民服务作为增进人民福祉的工作方向，发挥自然资源管理在城乡统筹、乡村振兴、社会保障、防灾减灾等方面的调节、引导和促进作用，使人民受益、人民满意，有更多的获得感和幸福感。

坚持深化改革创新。严守资源底线，维护生态安全、粮食安全、能源资源安全，深化重点领域和关键环节改革，以政策创新和科技创新推动自然资源管理、利用、服务方式转型，提升自然资源治理效能，努力营造适应创新驱动发展要求的自然资源制度环境，激发自然资源事业活力。

第三节主要目标

一、2035年自然资源保护和利用远景目标

到2035年，全市自然资源领域治理体系和治理能力现代化水平全面提升，生产空间安全高效、生活空间舒适宜居、生态空间山清水秀的国土开发保护格局基本形成，自然资源高水平保护高效率利用达到全国平均水平，基本实现人与自然和谐共生现代化。

二、“十四五”时期自然资源保护和利用目标

到2025年，全市自然资源保护更加有效，自然资源保障能力显著增强，自然资源节约集约利用水平普遍提高，自然资源服务民生成效明显，自然资源管理水平总体提升，加快推进国土空间治理体系与治理能力现代化，形成与生态文明建设、黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设相适应的自然资源管理秩序。

——国土空间开发保护构建新格局。国土空间规划体系和国土空间用途管制制度进一步健全，国土空间规划编制审批、监督实施、法规政策和技术标准体系日趋完善。农业空间、生态空间、城镇空间协调度明显提升，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。“十四五”期间，全面完成和落实全市永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三线划定，并全部实现上图、入库、落地。

——自然资源保障取得新成效。“十四五”期间，确保完成永久基本农田达到自治区下达指标；全力保障重点产业、重大项目、新型城镇化及乡村振兴用地需求，新增建设用地规模不高于自治区下达指标；新增煤炭储量2.6亿吨以上，新增岩盐储量3亿吨。

——生态保护修复取得新进展。“十四五”期间，实施黄河流域宁夏段国土绿化面积242.5万亩，森林覆盖率达到32.79%，林木蓄积量950万m³，湿地面积保护率达到54%，绿色矿山比率达到100%。

——资源利用方式实现新转变。自然资源利用总量和开发强度得到有效控制，存量土地得到有效盘活利用，实现用地规模、结构、质量、效益协调发展。“十四五”期间，全市建设用地总规模不突破自治区下达任务，万元GDP建设用地量、用水量稳步下降，矿山“三率”水平进一步提高，绿色矿山比率达到100%。

——资源权益保障取得新进步。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制基本建立，各类自然资源资产产权基本明晰。“十四五”期间，基本建立全民自然资源所有者权益保障体系。不动产统一登记、农村“房地一体”确权登记发证实现“应登尽登”。

——科技创新成效获得新提升。“十四五”期间，科技支撑更加坚实，基本建成“一张网、一张图、一个平台、五应用”的自然资源信息化体系；完成全市1：5万区域地质调查覆盖率43%，1:5万综合地质调查71.4km²。大力提升全域高精度数字高程模型、城市主城区三维模型等地理信息数据应用能力。

第三章主要任务

第一节构建国土空间规划管控体系，优化国土空间开发保护格局

坚持生态优先、绿色发展，以加快推进国土空间治理体系与治理能力现代化为目标，以国土空间高效开发、有力保护和区域差异化协同发展为重点，以国土空间用途管制为抓手，加快健全国土空间规划体系，优化国土空间开发保护布局，推动区域协调发展和新型城镇化，构建高质量发展国土空间支撑体系。

一、建立健全国土空间规划体系

健全“二级三类”国土空间规划体系。健全市县“二级”规划次序，完善国土空间规划战略性-协调性-实施性纵向传导机制。强化总体规划、详细规划、相关专项规划“三类”规划协调，完善国土空间规划与行业规划、专项规划的横向衔接机制。实行全域管控，城镇开发边界内编制控制性详细规划，城镇开发边界外编制实用性村庄规划。

落实统一的国土空间规划技术体系。严格落实统一的国土空间规划技术标准体系。重点建设内容包括统一数据格式、统一用地分类、统一空间管控分区，制定多部门空间规划协调标准、成果数据标准、空间数据入库标准等。落实国土空间规划上下衔接“接口”体系。明确市级规划对县级规划的管控重点，落实空间发展底线、差异化国土空间管制指标要求；对县级规划内容上报反馈的校核汇总，确定衔接时点、节点，保障市县空间规划的统一性。建立国土空间信息平台联动工作体系。搭建国土信息管理平台，实现各类国土空间数据的集成和共享功能，“一张蓝图”统计分析和辅助决策功能；建立市县两级空间规划审批平台，推进审批联动，实现建设项目审批、管理工作信息化、透明化，全面提升行政效能，助推智慧固原建设。

健全空间规划管理制度体系。统筹规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个体系，构建完善各级国土空间规划编制-传导实施-用途管控-实施监测-实施评估-考核奖惩-规划修编的管理制度，建立健全国土空间规划监测预警和绩效考核制度，形成国土空间规划编制、实施、监督、保障的闭环管理秩序。强化和改进规划审批。改进规划审批，精简规划审批内容，加强专项规划与国土空间规划衔接及“一张图”核对。推进“放管服”改革，以“多规合一”为基础，推动“多审合一”“多证合一”。优化建设项目用地审批流程，提高审批效能和监管服务水平。健全规划监测实施。建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，对国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等落实情况进行监督检查。建立国土空间规划定期评估制度，结合定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整。

二、健全国土空间用途管制体系

以国土空间规划为依据，建立以“三线”为约束的国土空间分区分类实施用途管制体系，推进国土空间用途管制全覆盖。

明确国土空间用途管制责任主体。引入责任考核清单管理理念，将规划确定的永久基本农田保护区和生态功能保护区等内容，纳入规划考核目标清单管理，明确限制和禁止开发的具体要求，健全“指标、空间、清单”的用途管制，强化“三区”空间管理，明确各类空间的责任主体、管理职责和管控措施。

健全国土空间用途管制制度。实施国土空间分区分类用途管制，建立分区分级细化管控规则；建立耕地、林地、草地之间用途转化管制规则；制定生态保护红线监管规则。推进“亩均论英雄”改革，制定城镇用地效率控制约束规则。

建立差异化用途管制方式。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新发展留有空间。

三、构建促进区域协调发展的国土空间支撑体系

立足资源环境承载能力，促进各类要素动态流动和高效集聚，以“三山五河”为生态坐标，构建主体功能明显、优势互补、高品质协调发展的“三山五河优生态，一脊三川优格局，一主四副优品质”的国土空间开发保护总体格局。

构筑“一廊四带，三屏多节点”生态空间格局。强化生态系统整体保护和系统修复，构建以大面积重要自然资源区域为生态源地，以六盘山、中部清水河形成贯穿市域中部的蓝绿生态廊道，清水河、葫芦河、渝河、泾河和红（茹）河为生态绿带，六盘山、月亮山、云雾山为市域生态屏障，自然保护区、自然保护公园、重要水库等重要生态斑块为重要生态节点，优化生态要素布局，形成布局均衡、结构合理、网络完善、安全多样的生态空间格局。

打造“一心、三区、五带”农业发展空间格局。坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，坚持农业农村优先发展，大力推进乡村振兴战略实施，分类推进村庄布局优化，培育特色农业产业，实施“布局美”“环境美”“经济美”“文创美”工程，构建“一心、三区、五带”农业发展空间格局（一心：宁夏固原国家农业科技园，三区：现代农业发展区、重点农业改良区、生态农业观光区，五带：即清水河、红茹河、葫芦河、渝河、泾河五河川道发展带）。

塑造“1411”城镇体系空间格局。主动融入全区“一主一带一副”城镇空间格局，支持以人为核心的新型城镇化建设，引导人口和经济向市区、县城及“五河”流域川道区高效集聚，强化宁夏副中心城市辐射带动作用，构建“1411”城镇空间格局，形成1个市域核心、4个副中心、10个中心镇、100个美丽乡村，构成优势互补、功能完善、特色鲜明的城镇体系。推进城乡协调发展，引导城镇建设合理布局，有序开发，加快城市建设向内涵式、集约化、绿色化发展，塑造宜居、高效、和谐的城镇空间。

图4 固原市国土空间总体格局图

第二节构建自然资源利用保障体系，推动高质量发展

以建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区美丽新固原为目标，以自然资源要素供给安全保障为抓手，着力提高自然资源配置效率，创新自然资源要素供给方式，提升自然资源对经济社会发展的支撑能力，服务固原发展大局，保障全市重大项目工程实施，全面推动固原社会经济高质量发展。

一、强化高质量发展用地保障

保障重点产业和重大项目用地。聚焦自治区“六新六特六优”产业和固原市“五特五新五优”产业战略布局，加快构建固原市现代产业体系，合理调整产业用地结构，创新土地供应方式，推进土地要素向优势产业集聚，对自治区下达的土地利用年度计划单列40%以上新增建设用地指标，重点向肉牛、冷凉蔬菜、马铃薯、中药材、生态经济五个特色农业产业，新型材料、清洁能源、轻工纺织、数字信息、装备制造五个新型工业产业，文化旅游、现代物流、健康养老、电子商务、特色餐饮“五优”服务产业用地倾斜。采取“点供”方式，提前做好前期选址，预留用地空间，完善重大项目“台账管理”“绿色通道”“先行用地”等用地服务保障措施，组织重大项目城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标、跨区域指标交易，精准保障国家、自治区和固原市综合交通、资源能源、信息网络、公共安全等重大基础设施、重大民生项目用地。

保障新型城镇化用地。落实“1411”城镇体系空间布局，严格城镇开发边界管控，优化城镇用地布局，设立战略预留区、城镇弹性发展区、特殊用途区，保障全市新型城镇化发展用地要求。实施城市更新行动，维护城市历史风貌，开展城市体检工作，全面加强项目规划管控引领，优化城镇发展区建设用地配置，创新供地方式，建立城镇建设用地占城镇开发边界比例弹性管理机制，推进城镇低效用地的合理再开发，全面提升人居环境质量，完善配套服务设施，加快新型城镇化建设。

保障乡村振兴用地。贯彻落实中央优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署，确保过渡期国家、自治区专项安排实施乡村振兴建设用地单列计划指标和重点帮扶县建设用地指标，优先保障巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴用地需求，重点保障农村基础设施和公共服务设施及农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合发展用地需求。对一二三产融合发展项目，按照年度总用地面积5%配套建设用地，探索建立“留白”指标交易使用机制，为乡村振兴预留弹性空间。

二、提升水资源利用保障能力

构建水安全保障格局。贯彻落实水利高质量发展和美丽经济的要求，以实施河湖水资源生态空间管控为首要任务，统筹库坝防洪和联蓄联调，实施生态渠道、生态护岸等生态工程建设。提高地表水、中水的综合利用效率，加强地下水保护和合理利用，构建区域城乡生活、工农业生产发展和生态用水保障体系，构建固原市“一带三山四水五河百库—保安全，一区四县协同绿色—促发展”的水安全保障总体布局。

加快城乡供水一体化建设。充分利用当地地表水，科学合理开发地下水，加强扬黄水和外调水配置，有效利用非常规水，加快形成“城乡供水一体化”的供水新格局。原州区以固海扩灌扬水工程和当地地表水为主要水源，城乡生活和工业用水以中南部城乡供水工程、东山坡引水工程和清水河城乡供水工程为主要水源，生态用水以中水为主；彭阳县灌溉用水以黄河水入彭工程和当地水为主要水源，城乡生活用水以中南部城乡供水工程为主要水源；隆德县、泾源县当地城乡生活、工业、农业及生态用水全部由当地地表水供给。西吉县灌溉用水以固扩西吉供水和当地水为主要水源，城乡生活用水由宁夏中南城乡供水替代。到2025年，通过清水河流域城乡供水工程、固扩西吉供水工程、黄河水入彭工程等多项供水工程建设，新增供水0.9亿m³，保障全市用水需求。

专栏3 城乡供水保障重点项目

1. 清水河流域城乡供水工程。以中卫市黄河右岸申滩至泉眼山一带的浅层地下水为水源，沿清水河向南布设输水管道，终端与中南部城乡饮水工程对接联调联供。建成后，将与中南部城乡饮水安全工程和东山坡引水工程联供联调，可为原州区工业、城乡生活及中南部城乡供水提供保障。 2. 固原市黄河水入彭工程。建设输水管道长58公里，建加压泵站1座、高位调节水池1座、各类管道建筑物60座。年向彭阳县输黄河水2000万m3。 3. 固原市“互联网+城乡供水”工程。“互联网+城乡供水”全市域实现综合运用。

图5 固原市城乡供水规划

三、推动林草资源合理利用

聚焦“三山五河”区域，推进林草资源总量增长，实施国土绿化、生态经济林建设，优化林草资源空间布局结构，提升林草碳汇增量，加快生态经济产业发展，实现生态产业化、产业生态化。

推进林草资源总量增长。重点对“三山五河”区域，大力实施大规模国土绿化行动，稳定增加森林、草原面积。依据国土空间规划，科学划定生态用地，持续推进大规模国土绿化行动。加强六盘山林草资源保护，严守生态保护红线。重点在六盘山生态功能区和生态环境敏感脆弱区，加大国土绿化力度，持续营造绿色生态空间。发挥森林、草原、水域与湿地等生态要素固碳作用，提高森林资源蓄积量和郁闭度、草原植被盖度、湿地涵养能力等生态系统功能质量，提升生态系统碳汇能力。到2025年，森林面积达到517.51万亩，力争森林蓄积量达到950万m³，森林固碳能力大幅提升。

保障林草产业用地需求。贯彻落实绿色发展理念，加快实施生态经济产业工程，培育增绿增富产业，建成国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。立足固原市生态经济发展需求，科学研判现有土地利用现状，通过转变用途和腾退指标等多种途径，从林草生态发展空间、生态保护极重要区可利用空间、退耕还林地可利用空间、村庄绿化与庭院经济可利用空间调配林草用地指标，保障生态经济发展需求。

加快生态经济产业建设。林果产业。加强生态产业建设，统筹国土绿化与经果林结构调整，在立地条件适宜区域，鼓励营造生态经济林，科学种植山杏、山桃、沙棘、红梅杏、大果榛子、花楸、枸杞、苹果等树种，壮大区域经济和林农收益。到2025年，打造一批特色林果产业基地，发展枸杞4.2万亩，新建生态经济林19.1万亩，提升改造低效经济林37.17万亩，其他经济林14.4万亩，特色苗木20万亩。城乡绿化和庭院经济建设。围绕旅游观光线路，推进旅游通道绿化，实施高标准景观绿化提升。加大清水河、葫芦河、渝河、泾河、茹河“五大水系”护岸景观绿化带建设力度。实施乡村振兴战略，以村庄规划为引领，按照美丽乡村建设标准，开展村庄绿化美化和庭院经济林建设。鼓励庭院房前屋后经果林种植，按照乔、灌、花、草结合的林种配置，打造以观赏、采摘为主体的园林景观和生态果林，促进乡村旅游、康养等产业发展，推进林草产业融合发展。到2025年，庄点绿化及庭院经济林9.4万亩，建设森林乡村或美丽乡村491个。

探索林下富民业态。依托各县区资源禀赋条件，充分利用林下土地资源和林萌空间优势，在确保生态安全的前提下，合理选择林下种植、养殖品种，积极发展林草、林药、林菌、林菜等林下经济，建立有规模、有效益、有影响的林下经济种植养殖示范基地，突出林下产业优势互补、促进林下经济向集约化、规模化、产业化协调持续发展。到2025年，发展林下种植6.5万亩，建设一批林下养殖标准化产业基地。

提高林草资源碳汇能力。推进实施兴林富民战略，落实生态经济“3353”发展路径，加快森林培育、森林草原保护和林业可持续经营建设，提高林草质量，增强林草减排增汇能力，助力“双碳”目标实现。开展森林碳汇、碳源平衡测算，构建碳汇造林、森林经营增汇减排、碳汇计量监测、碳汇管理机制和适应气候变化建设体系，努力形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式，推动固原经济社会高质量发展。到2025年，建立碳汇交易平台，试点示范碳汇造林30万亩，开展森林碳汇经营20万亩，实施碳汇交易，增强森林碳汇功能。

专栏4 林草资源利用建设项目

1. 固原市百万亩退耕还林低效林提质增改造效工程。对退耕地进行补植补造、提升改造，在立地条件较好地区重点营造红梅杏、大果榛子、黑果花楸等特色经济林；在立地条件一般区域重点营造山杏、山桃、沙棘等生态经济林，实行多种经营，发展林下经济。到2025年，退耕地改造提升面积100万亩以上，把固原建设成为全区的金山银山实践基地。 2. 生态经济林建设工程。实施枸杞产业精准富民行动计划，发展4.2万亩；新增特色经济林19.1万亩，提升改造低效经济林37.17万亩，其他经济林14.4万亩，特色苗木20万亩。 3. 庭院经济林项目。在四县一区发展以红梅杏、早酥梨、花椒、山杏、黑果花楸、核桃等为主的庭院经济，以重点村为核心，带动周围村庄庭院经济发展，发展面积9.4万亩。 4. 林草碳汇能力建设工程。重点实施固原市林草碳汇计量测定及交易体系建设项目、开展森林经营碳汇项目20万亩、林业碳汇示范项目30万亩。

图6 固原市国土绿化规划布局图

图7 固原市生态产业发展规划图

四、提升矿产资源开发利用保障能力

大力推进基础性地质调查，适度加强煤炭、建材、化工类矿产资源勘查力度，保障社会经济发展对基本矿产资源需求，推动矿产资源高效利用绿色转型，形成节约高效、环境友好的绿色矿业发展格局。

大力推进基础性地质工作。重点开展固原市市区1:5万综合地质调查，宁夏清水河中下游地区新生界覆盖及活动构造地区1:5万区域地质调查，六盘山生态保护修复面上地质调查和关键地质问题研究，固原市第三轮地下水资源调查评价，宁夏六盘山断裂带地区地热新能源资源调查评价，为地区发展提供基础地质服务支撑。

适度加强矿产资源勘查。实施差别化勘查开发政策导向，巩固传统煤炭、建材、化工类矿产优势地位，重点勘查矿种为煤炭和岩盐，兼顾砂石和地下水，开展王洼矿区深部勘查、硝口—上店子岩盐矿周边地区勘查、黄土丘陵地区砂石勘查、城市应急供水水源地和重要生态移民安置区地下水资源勘查，保障城镇、基础设施建设和关联产业发展的基本矿产资源需求。

加强矿产资源开发利用。加大科技创新力度，高效利用煤炭、煤矸石和岩盐资源，重点培育煤电一体化产业、煤矸石加工产业、盐化工循环经济产业，延伸产业链条，推动创新集群发展，打造能源及新材料产业集群新高地。依托玉洼矿区，积极争取在固原建设煤炭物流交易中心及煤炭储运基地，保障全市煤炭资源需求。提升硝口—上店子矿区及周边岩盐矿产开发利用质量，引导传统盐化工产业向高端化发展，力争建成盐化工循环经济示范基地、国家新能源及新材料综合示范区宁南基地。改善砂石资源供需关系结构性矛盾，逐步推广应用机制砂，满足经济建设和重大工程对砂石的需求。到2025年，全市规划重点开采区1个，为王洼矿区；开采规划区块27个（煤炭7个，岩盐1个，水泥配料用粘土1个，建筑石料1个，建筑用砂4个，砖瓦用粘土11个，矿泉水2个）。砂石粘土矿建成30个集中开采区。

加快“绿色矿山”建设。严格新建矿山准入条件，加快生产矿山升级改造，形成矿山环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化、矿区社区和谐化的绿色矿山新形象。新建（改扩建）非油气矿山正式投产一年内须达到国家绿色矿山建设标准。

图8 固原市矿产资源开采规划图

第三节构建生态保护修复体系，筑牢生态安全屏障

依据固原“生态优先、富民为本、绿色发展”定位，重点实施“三山五河”生态保护治理，推进实施山水林田湖草生态系统修复重大工程，筑牢六盘山国家生态安全屏障。

一、三山生态屏障建设

构筑三山绿色生态屏障，重点对六盘山水源涵养与生物保护区、云雾山草原修复水土保持区、月亮山灌丛草甸水土保持区、六盘山及外围土石山地和黄土丘陵区，实施天然林保护、三北防护林、退耕还林还草等生态工程，提升水源涵养及水土保持能力，推动六盘山生态区域向北拓展。深入推进六盘山400mm降水线以上区域造林绿化、年降水量200至400mm区域乔灌草保护修复、年降水200mm以下区域封育保护项目。按生态价值和保护强度，实施六盘山水源涵养—生物多样性维护生态保护修复、月亮山水源涵养生态保护修复、云雾山草原生态保护修复。强化森林抚育、退化林修复，重点对六盘山土石山区实施森林质量精准工程。到2025年，完成黄河流域宁夏段国土绿化面积242.5万亩，其中人工造林103.5万亩，未成林抚育提升及绿化林改造139万亩，森林面积达到517.51万亩，森林覆盖率由2020年24.42%提高到32.79%，力争森林蓄积量达到950万m³，森林固碳能力大幅提升。

二、五河流域综合治理

统筹“五河”流域防洪、生态、旅游等功能，开展全域国土综合整治，实施河流沟道生态恢复治理，提升流域蓄水保土能力，加强重点河道空间管控，全面提升河道保护治理水平。重点实施清水河流域水土保持—城乡生态提升生态修复、葫芦河流域水土保持—水生态恢复生态修复、祖厉河流域水土保持生态修复、渝河流域水源涵养—河流廊道恢复生态修复、红（茹）河流域水源涵养—河流生态廊道恢复生态修复、蒲河流域水土保持生态修复。到2025年，水土保持率达到65%以上，水土流失治理率达87%以上。

三、自然保护地体系建设

六盘山国家公园建设。整合六盘山国家级自然保护区、国家森林公园及六盘山人文资源，推进六盘山国家公园建设，构建自然生态系统保护新体制、新机制、新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，全面提升生态产品供给能力。启动六盘山国家公园规划编制前期调查工作，完成自然保护地整合优化、勘界立标，制定自然保护地内建设项目负面清单，完善自然保护地体系管理和监督制度。

生物多样性保护。以六盘山为重点区域，保护珍稀野生动植物与牧草种质资源，开展生物多样性清查，建立生物多样性信息系统及物种数据库、生物标本数据库、濒危物种数据库、遗传资源数据库、种质资源数据库、生态系统数据库、资源生物数据库、就地保护物种、生态系统及生境数据库和物种迁地保护数据库。重点加强六盘山自然保护区生物多样性监测网络和预警体系建设，特别是对珍稀濒危物种、特有物种、重要经济价值物种种群的消长趋势、受胁因素、市场和贸易等进行系统监测。

四、矿山地质环境恢复治理

加快六盘山地区历史遗留废弃矿山生态环境破坏问题综合整治，消除治理区内因矿业活动引发的地质灾害隐患，修复地形地貌景观，提升生态环境质量和水土保持能力。建立矿山地质环境动态监测体系，推行矿山地质环境治理恢复基金制度，鼓励矿山企业加大矿山环境保护资金与技术投入，全面改善六盘山地区矿业地质环境。

图9 固原市自然保护地分布图

五、湿地保护修复

紧紧围绕市域绿色空间布局，完善湿地保护体系建设，加大湿地修复保护力度，维护湿地生物多样性，提升湿地生态功能，有效恢复湿地生态系统。优化布局、增加质量、提升功能，在五河流域开展生态修复和岸线整治，加强湿地保护修复建设，因地制宜还湿建湿、扩水增湿、生态补湿，加大修复力度，实施修复受损湿地、退化湿地恢复等项目，重点保护和修复清水河国家级湿地公园、党家岔（震湖）自治区级湿地自然保护区和卧龙湖、颉河2个自治区级重要湿地。到2025年，在原州区、隆德县、彭阳县、西吉县新建4处重要湿地，建设总规模1.44万亩，全市湿地总面积达到19.1万亩，湿地保护率达到54%。

六、城市生态修复

加快推进长城梁生态修复工程、古雁岭生态修复提质工程、东岳山生态修复提升工程，对裸露、坍塌山体及沟壑补植多样性植物，修复坍塌沟壑，解决山体雨水排放冲刷及排洪问题，提高山体绿化覆盖率，提升城市生态环境质量和水土保持能力。到2025年，基本完成城市山体水系生态修复。

七、完善生态保护修复补偿机制

完善分类补偿机制。聚焦重要生态环境要素，建立“以奖代补”“以补促建”的耕地保护激励约束机制；构建水资源生态补偿机制；完善湿地生态保护补偿和奖补机制；健全公益林分类补偿标准动态调整机制；完善天然林保护补偿制度；探索建立野生动物致害补偿机制；健全矿山生态环境损害赔偿制度。

健全横向纵向生态补偿制度。探索市场补偿和政府补偿“双轮驱动”，着力建立生态补偿综合协调机制。加大纵向生态补偿力度，推进跨省流域横向生态保护补偿机制建设，建立市县横向生态保护补偿机制为主，纵向补偿为辅的地表水断面生态补偿机制、林草保护补偿机制。探索排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式。

图10 固原市生态保护修复规划分布图

第四节构建自然资源保护和节约利用体系，促进绿色发展

严守耕地保护红线，稳定耕地数量，提升耕地质量，落实耕地占补平衡，遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”，全力构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局。

一、实施耕地保护和质量提升行动

严格落实耕地保护制度。牢固树立耕地数量、质量、生态“三位一体”保护理念，严守耕地保护红线，严格控制非农建设占用耕地，引导新增建设项目不占或少占耕地，稳定耕地面积。全面完成耕地保有量及永久基本农田核实划定，修复和完善耕地生态功能，完善农田基础设施建设，健全农田管护制度，提升永久基本农田质量，增加高标准农田规模，构建耕地保护新格局。

严格落实耕地占补平衡管理。依法落实耕地占补平衡政策，实行以县域自行平衡为主、市域调剂为辅的耕地占补平衡属地化管理机制，落实补充耕地项目数量质量管理。完善耕地占补平衡责任落实机制，保障重大建设项目占补平衡，完善补充耕地指标调剂管理，采取有偿调剂方式保障耕地占补平衡。

遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”。坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”，用“长牙齿”的硬措施，严守耕地保护红线，对永久基本农田实行特殊保护，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的粮食生产功能区，保障粮食种植面积；明确耕地利用优先秩序，永久基本农田要重点保障粮食生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

建立耕地保护责任体系。按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则，落实耕地保护目标责任制，建立耕地面积、基本农田情况、破坏耕地行为三张清单，将耕地保护任务落实到责任人和地块，分层级设置耕地保护范围和网格，以村（社区）为单位实施网格化管理，全面落实市、县（区）、乡（镇）、村和户“4+2”责任体系，形成全覆盖的耕地保护监管网络。

强化宣传和执法监察。高度重视耕地保护工作的宣传，组织开展自然资源管理培训，结合“八五”普法“4.22世界地球日”“6.25”土地日，加强耕地保护基本国策宣传，形成全社会共同关注、共同监督的社会氛围。强化土地执法监管力度，维护国土资源管理和利用的良好秩序。

二、提高建设用地节约集约利用水平

优化用地结构与布局。依据国土空间规划，鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地。促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例，优化城镇建设使用存量用地比例，促进城镇用地效率的提高。

强化建设用地管理。实行用地供应与新增建设用地指标相挂钩，探索“以空间定新增、以占补定新增、以项目定新增、以供地定新增”的指标分配管理模式。完善和推行存量用地挖潜和新增指标分配奖励机制，积极探索全市项目备选库管理模式，提高土地供给和土地市场调控能力。实施建设项目用地标准控制制度，严格控制建设用地指标，强化供后智能监管，加强建设用地“批、供、用”全要素、全流程、全区域、全生命周期智能化评价监管。

推进土地供应方式改革。贯彻市场化配置的原则，根据产业发展实际需求，灵活采用先租后让、租让结合等供地方式，实行弹性出让年限供地。大中型工业项目，预留规划范围，实行分期供地。开展工业用地“标准地”试点工作，对国土空间规划确定为工业用途的国有建设用地，明确亩均投资强度、亩均税收、容积率、环境标准等控制性指标作为“标准地”拟出让宗地。完善推广“双信地”出让模式，组合运用工业用地出让预申请制度、带方案挂牌出让等方式。对一二三产业融合发展项目用地，根据工业、商服、公共设施等用地需求，实行差别化、精准化分类混合供地。进一步探索弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等土地供应方式改革，建立建设用地二级市场交易平台，完善交易制度。

盘活建设用地存量。依据国土空间规划，开展全域国土综合整治，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴建设。鼓励对宅基地等农村建设用地复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。强化工业项目用地效益评价，鼓励工业企业改造现有厂区、建设多层厂房，完善改造后节余土地分割转让机制，鼓励通过作价出资、土地入股等方式联合开发。全面实施节地水平、产出效益双提升行动。开展动态巡查，加大对批而未供用地、“僵尸企业”闲置土地处置力度，建立联合处置机制，提高土地利用率。开展城市建成区低效用地评估，鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用，盘活存量用地指标。总结推广泾源县“吸引社会资本参与生态保护修复投入机制”试点经验和做法，形成以盘活土地利用带动产业发展、以产业发展带动生态保护修复的良性循环。到2025年，盘活市辖区建设用地存量1.97万亩。

三、加强林草资源保护和质量提升

加快林草资源保护改革。全面落实林长制。落实森林草原资源目标责任制，制定林长制考核指标，科学确定分级目标设置和主要任务，实行分类考核，加大督查考核力度。开展“山林权”改革。充分发挥“三权”的各自权能，积极引导林权有序流转，创新林业经营方式，促进集体林地适度规模经营。完善生态公益林补助、特色经济林扶持、林权抵（质）押贷款制度等惠农政策。健全资金保障机制。市、县（区）设立山林资源回购基金；推进“以林养林”新模式，建立生态效益补偿机制，设立专项扶持资金；探索“以地换林”新路径，制定支持鼓励社会资本投资林业建设的政策。

推进林草资源质量提升。坚持生态优先、绿色发展，以丰富植物多样性、树种适生性、提高林分互补性为原则，应用林分改造、次生林经营管理、天然更新等技术，更新退化生态树种，采取人工抚育、补植补造等措施，改造提升有成林潜力林地，科学多树种混交、适地适树、乔灌草配置，实施森林高质量精准提升工程，提高林木蓄积量、林草覆盖度和生物量。切实加强林草科学经营，采取抚育间伐、补植补造、促进天然更新等措施，提升林草生态系统多功能效益，着力建设一批森林质量提升样板示范区。

加强林草防火能力建设。落实森林草原防灭火责任，健全市县（区）级防灭火指挥机构，加强森林草原防火预警监测体系和设施建设，完善火灾应急处置机制，增强火灾预防和扑灭能力，增强人防、物防、技防等能力建设，培育专业防灭火队伍。加强森林防火隔离带建设，完善各级林草防火物资库等基础设施建设，积极构建反应快速、处置高效、保障有力的防火体系。

加强林业和草原生物防治。认真落实森林草原有害生物防治责任，加强林业和草原有害生物监测预警、检疫御灾、防治减灾体系和防治检疫队伍建设。完善病虫害监测预警体系，建成立体管护智能预警监测网络系统。强化林业重大有害生物防控，适时开展草原病虫鼠兔害监测工作，启动实施松材线虫病疫情防控五年攻坚行动，有效遏制危险性有害生物扩散蔓延。全面完成自治区林草中心下达的草原鼠虫害防治任务、草原综合植被覆盖度监测工作。完善智慧林业平台建设，促进林草科技多元化发展，加快成果转化，推进林业草原生态网络感知系统建设。

四、推动矿产资源节约综合利用

合理确定开发强度，调控矿业权数量。严格规划准入管理，对重点开采矿种实施开采总量调控。严格实施绿色勘查、开采规模、开发利用水平、绿色矿山建设、矿区生态保护修复、安全生产准入条件，构建全市供需平衡、绿色优质、规模化经营的砂石土资源开发格局，提高矿产资源开发利用效率，保障基础设施建设需求。到2025年，煤炭年开采总量力争达到2000万吨以上，岩盐年开采总量200万吨，建筑用砂、建筑用石料、砖瓦用粘土开采总量分别控制在350万吨，800万吨和150万吨。全市砂石粘土矿采矿权数量调控到50个，其中建筑用砂矿21个、建筑用石料矿10个、砖瓦用粘土矿19个。

优化开发利用结构，节约集约利用矿产资源。调整矿山企业开采规模结构，明确矿山最低开采规模准入标准，引导矿山企业规模化、集约化经营，鼓励建设大、中型矿山。到加大采、选结构调整力度，推广清洁生产和先进适用采选新技术、新工艺和新设备，鼓励矿山企业调整矿产品结构，加强矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率关键技术攻关，努力实现“三率”水平新突破，促进矿产资源综合利用水平。2025年，大中型矿山比例达到90%，主要矿山“三率”水平达标率85%以上。

五、促进水资源全面节约利用

大力发展节水型生态农业、涵水型生态林业、保水型生态牧业，积极推广农业成套综合节水技术，鼓励农业用水向工业、城镇用水转移，加快节水型社会建设。

健全全社会节约用水管理制度。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，严格实行区域用水总量和强度控制，科学配置水资源，制定区域年度用水计划，规划和建设项目全面开展节水评价，严格落实用水定额制度，对水资源超载地区实行用水和项目“双限批”。严格水资源用途监管，细化各行业节水定额标准，按照行业用水定额标准核定建设项目需水，重点审查建设项目用水定额管理，强化用水全过程管理。建立水资源承载能力监测预警系统平台，建立水资源承载能力监测预警与动态滚动评价机制。强化节水约束和要求，逐级建立节水目标责任制，将水资源节约保护主要指标纳入经济社会发展综合评价体系。

全面推广节水新技术。强化农业用水全过程监控和管理调度，发展节水型农业，推广成套农业节水技术，倒逼农业种植结构调整，促进以水定灌目标落地，推动农业灌溉精细化管理，加快现代智慧化灌区建设。推广工业节水设备、工艺和技术，实行分质供水，鼓励工业企业利用非常规水；实施工业节水增效行动，改造建设节水型工业园区，推动传统高耗水行业转型升级，工业园区基本实现“近零排放”。优化城镇公共用水管理，重点加强供水和公共用水节约利用管理，逐步扩大计划用水和定额管理的实施范围，严格落实阶梯水价，建设节水型示范社区、节水示范点。鼓励西吉、隆德、泾源、彭阳四县城选择重点区域先行开展海绵化改造和建设。到2025年，全市单位GDP用水量较全区2020年水平下降13%。

第五节构建自然资源资产产权制度体系，维护权利主体利益

全面落实全民所有自然资源资产所有者职责，推动自然资源资产产权制度改革，深化自然资源有偿使用和市场体系建设，健全自然资源资产产权体系，全面构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。

一、建立健全自然资源资产产权体系

创新自然资源资产全民所有权实现形式。深化经营性全民所有自然资源资产所有权和使用权相分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系。明确自然资源资产产权主体，率先明确占用、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权权能。明确国有农场、林场土地所有者与使用者权能。探索自然保护地内自然资源资产特许经营权制度。探索土地发展权转移制度。

推进“土地权”“山林权”改革。土地权改革。推进农村土地制度改革，激活农村土地资源价值。到2025年，全面完成农村承包地、集体建设用地、农村宅基地和房屋确权登记颁证。落实农村承包土地所有权、承包权、经营权““三权分置”，巩固完善农村基本经营制度，开展经营权入股、抵押，推动农村承包土地经营权有序流转。深化农村宅基地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式，建立宅基地自愿有偿退出机制。深入推进集体经营性建设用地入市，完善集体经营性建设用地入市配套政策、规范入市程序，探索建立委托代理、入市交易、收益分配、供后监管等机制，率先在隆德县开展农村集体经营性建设用地入市交易平台建设试点工作，探索农村集体土地和房屋所有权抵押融资试点。山林权改革。到2025年，全面完成全市山林现状调查确权登记工作。积极推行山林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，实现林权类不动产应确尽确、应登尽登，推动林权流转。全面开展林业资源价值评估、建设交易平台、探索碳汇交易，赋予经营权抵押融资等权能，拓展融资功能、培育新型经营主体等工作，创新林权融资机制，全面有序开展山林权交易。设立山林资源回购基金，因地制宜研究制定出台回购兜底实施办法。积极推进“以林养林”新模式，建立生态效益补偿机制，设立专项扶持资金，支持发展林下经济；探索“以地换林”新路径，制定支持鼓励社会资本投资林业建设政策。建立增绿保障机制。全面落实林长制，建立健全经营纠纷调处工作管理制度，明确职责，加大林地、草原流转经营纠纷调处力度，健全护绿监管体系。

二、全面开展自然资源统一调查确权

自然资源综合性统一调查。开展全市自然资源调查，加快研究制定统一的自然资源分类标准，查清各类自然资源国土空间的立体分布、质量状况和生态状况，构建“统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台”的自然资源调查体系。开展地上地下统筹、陆地河湖统筹、城乡统筹的自然资源综合调查，实施土地资源、森林资源、草地资源、矿产资源、湿地资源、水资源及地表基质层等专项调查。全面准确掌握自然资源数量、质量、生态、空间、权属和利用状况，形成自然资源“一张图”。

推进全民所有自然资源统一确权登记。建立自然资源确权登记办法和规则，推动确权登记法治化，重点推进固原市各类自然保护地、国有土地、重点国有林区、湿地、河流、湖泊、矿产、草地资源等自然资源生态空间确权登记。制定实施全市自然资源统一确权登记方案，清晰界定各类自然资源资产产权主体，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。建立健全自然资源登记信息管理基础平台，提升公共服务能力。

三、开展自然资源所有权委托代理机制试点

落实国家和自治区要求，明确固原市人民政府代理履行全民所有自然资源资产所有者职责、行使模式，有序开展自然资源资产清查，研究建立适用全市土地、水、草原、矿产、森林及湿地等六类自然资源资产价值核算体系。探索编制市级政府代理履行所有者职责的自然资源清单，明确履行主体、代履行主体、行权履职边界、行权履职内容。探索创新委托代理收益分配制度和管理方式。到2023年，完成全域土地资源、水资源及草原资源资产所有权委托代理机制试点工作。到2025年，全面落实森林资源、矿产资源及湿地资源资产所有权委托代理机制。

四、健全全民所有自然资源资产管理制度

开展自然资源资产清查统计和资产核算。依据各类自然资源调查成果，开展全民所有自然资源资产清查统计和资产核算试点，摸清全域内各类自然资源资产价值总量，加快资产清查数据库建设，探索制订分门类资产价值评估方法及核算体系，推进自然资源资产平衡表编制，开展全民所有自然资源资产负债研究。

建立自然资源资产利用制度。编制固原市自然资源资产保护和使用规划，优化资产布局、结构和配置，探索将依法征收、收回、收购的土地及未明确使用权人的历史存量建设用地等土地资产纳入储备。探索建立矿产资源资产储备、管护制度；探索水资源资产有偿使用、水权分配、水权交易以及用途管护制度；设立固原市森林资源回购基金，探索建立政府回购兜底机制。

探索完善自然资源资产处置、配置规则。充分发挥市场配置资源作用，逐步统一各类自然资源资产配置规则，探索自然资源资产出让、租赁、作价出资（入股）、特许经营等全民所有权处分及收益权能的实现形式。优化土地资源资产处置、配置方式，完善土地资源资产配置规则。严格控制矿业权协议出让，全面推进矿业权竞争性出让。探索森林资源特许经营制度，建立森林资源生态产品价值实现机制，增加生态产品交易种类，健全市场交易机制。

建立健全自然资源资产收益管理制度。以建立土地资源、水资源及草原资源收益管理制度为试点，逐步统一各类自然资源资产的收益名称、设立依据、预算归属类别等，探索建立权能清晰、统一规范的全民所有自然资源资产收益共享机制。积极探索公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，重点加大对生态保护修复、资源安全保障、乡村振兴等支持力度。

完善自然资源产权交易市场建设。探索扩大自然资源资产有偿使用的范围和界线，构建有利于自然资源有偿使用和自由公平交易的市场机制，推进自然资源要素配置市场化，建立健全市场准入、竞争和交易等制度，完善自然资源资产使用市场规则，推进土地资源、水资源及草原资源要素交易平台建设。完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。以集体经营性建设用地入市交易为试点，完善交易规则，探索集体自然资源产权交易市场平台建设。

建立自然资源资产动态监测和考核体系。制定自然资源调查监测标准，对接自然资源资产清查工作，实施自然资源全要素监测动态监控，建立统一的自然资源监测评价信息发布和共享机制。建立履行所有者职责的考核评价体系，开展全民所有自然资源资产考核评价，建立对自然资源资产损害责任追究和报告制度。

建立自然资源资产损害责任追究制度。建立行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，探索建立委托市级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。建立自然资源资产损害责任追究制度，完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。

第六节构建自然资源科技服务体系，推动治理现代化

坚持科技创新，加快基础测绘及地理信息发展，构建自然资源科技创新平台建设，提升自然资源治理能力现代化水平，为全市自然资源事业发展提供强大科技支撑。

一、数字赋能自然资源管理

突出利用数字化赋能自然资源管理，加快国土空间规划“一张图”与实施监督系统建设，完成“互联网+自然资源”政务服务、监测监管、决策支持应用体系构建，形成以“网、云、数、安”为支撑的固原市自然资源大数据平台，进一步彰显自然资源价值，全面服务保障现代化建设。

二、建立自然资源地理信息支撑体系

充分发挥基础测绘在支撑自然资源管理、保障重大项目实施、服务社会民生的基础性作用，提升基础地理信息供给能力。加快“全天候、全覆盖”基础地理信息时空数据建设和更新，开展地理信息成果在国土空间用途管制、整治修复、城市治理、乡村振兴、工程建设等领域应用研究，推进公益性服务产品和应急保障基地建设，建立基础地理信息公共保障和公益服务支撑体系。

三、构建自然资源监测技术及信息网络体系

基于遥感、物联网、大数据、人工智能等现代高新技术的一体化监测技术，加强在耕地动态监测、森林蓄积量调查、湿地调查、地下水资源调查、矿产资源调查、地表基质调查等方面的应用。对接市域5G基站建设，健全自然资源应急信息系统，推进自然资源精细化管理，提升森林防灭火、草原自然资源监测预警能力。加强自然资源关键信息基础设施建设，建立自然资源科技基础资源共享服务体系，提高自然资源监测监管能力、决策支持能力和信息共享能力。

四、建立自然资源资产管理信息平台

加快固原市自然资源资产管理信息系统和监管平台建设，建设自然资源资产库，配置清查统计、价值评估、确权登记、资产配置、负债表、生态产品核算、委托代理层级管理等权益管理基础性功能，实现自然资源信息互通互联，建立自然资源所有者权益管理信息一张图，形成全民所有自然资源资产信息资源共享、实时监测监管、联动更新等功能，构建全市上下联通的全民所有自然资源资产管理信息平台。

五、完善地质灾害防治体系

重点针对农户削坡建房问题，加大地质灾害防治宣传教育力度，全面提高群众地质灾害自防自救能力。按照属地管理原则，对现有680处地质灾害隐患点进行排查，采取工程治理、异地搬迁避让、重点监测等措施，对96处地质灾害隐患点、34个特重险点进行工程治理，设立地质灾害避难场所，设置警示标牌，明确避险疏散路线。到2025年，建成宁南地区地质灾害应急调查中心，建设15-20处专业监测点，开展隐患点专项清理整治，推进关键隐患点搬迁避险和工程治理；完成地质灾害监测预警综合管理系统建设，开展人口密集城区及其他重点区域1:1 万地质灾害调查。

六、服务乡村振兴测绘和公益性地质调查

瞄准新型城镇化、乡村振兴、黄河流域生态保护和高质量发展等重大发展战略，重点完成全市1:5万综合地质调查，探索测绘地理信息服务乡村振兴新模式，加强全市土地质量地球化学调查成果，加快钼、硒等富含有益微量元素的特色土地资源保护和科学开发，为培育发展特色农业提供支撑。推进旅游地质、水文地质调查，服务乡村振兴。

七、构建自然资源科技创新机制

加大自然资源调查保护利用技术应用。应用现代信息技术，构建自然资源立体调查监测技术体系；探索集成创新国土生态保护与系统修复技术体系；探索国土集约利用管控技术体系。加强科技创新成果转化应用。加强与优势高校、科研院所、企业合作，培育一批科技人才，加快自然资源领域科技创新成果应用推广，提升自然资源科技创新水平和效能。

第四章规划实施保障

一、加强党的全面领导

以党的政治建设为统领，加强党对自然资源工作的全面领导，贯彻落实好习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平生态文明思想、习近平总书记关于自然资源管理的重要论述、习近平总书记视察宁夏重要讲话精神、全国自然资源工作会议精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，落实党把方向、谋大局、定政策、促改革的要求，切实把党的领导贯穿到规划实施各领域和全过程。建立全市自然资源保护与利用协调机制，压实各级党委和政府责任，统筹推进规划实施工作，协调解决规划实施中的重大问题，确保自然资源保护和利用目标实现。

二、强化规划组织保障

市、县（区）自然资源管理部门要高度重视自然资源保护和利用工作，建立完善权责明确、协调统一的自然资源工作体系，全面落实自然资源管理主体责任，规划实施重大事项由主要负责同志亲自抓。将自然资源保护利用相关工作纳入地方绩效考核体系，严格执法监管。建立健全部门协同、上下联动的规划协调机制，细化工作任务分工，合力推动规划落实。

三、严格规划实施管理

各县（区）、各部门根据职责，将规划确定的主要指标、国土空间开发保护格局、生态保护修复、自然资源开发利用、耕地保护、自然资源资产管理、自然资源公共服务等重点任务，制定具体规划和实施方案，细化工作任务时间表、路线图，明确责任主体和工作进度。建立规划监督落实工作机制，加强对规划实施情况的跟踪分析，定期开展规划落实情况监督检查，及时研究规划实施中的重大问题。强化协调、督导、推进和落实，做好规划确定的重大工程项目立项、资金筹措、风险评估、过程监管等工作，确保规划目标如期实现。

四、加快人才队伍建设

强化“人才资源是第一资源”“科学技术是第一生产力”的观念，与时俱进，开拓创新，统筹推进自然资源智库人才、紧缺人才、实用人才和法治人才队伍建设。重视人才引进、培养和使用工作，充分保护和利用现有人才资源，挖掘现有人才潜力。完善人才培训和再教育机制，鼓励各个层次的学历培训。加强干部队伍建设，优化干部队伍年龄、专业和经历结构，做到人岗相适、人事相宜。强化政治理论学习和业务培训，建立健全干部考核评价激励制度和容错纠错机制，努力打造高素质干部队伍。

五、加强宣传引导

积极结合世界地球日、世界湿地日、世界森林日、世界野生动植物日、世界城市日、全国土地日、全国测绘法宣传日等主题日活动，充分利用各类媒体、自然保护地、博物馆、科普场馆等各类宣教设施资源，广泛开展自然资源公益和规划宣传，增强公众保护和节约利用自然资源的意识，让规划确定的目标任务人人皆知。加强规划实施信息定期公开发布，探索规划实施的公众监督机制，健全自然资源主管部门与其他部门、企业、社会组织、个人的沟通和信息交流机制，营造规划实施的良好社会氛围，凝聚社会共识，推动规划顺利实施。

附表：固原市自然资源保护和利用“十四五”规划建设项目库

附表

固原市自然资源保护和利用“十四五”规划建设项目库